種質資源保護不力，有效利用不足，流失比較嚴重；育種創新體制機制不適應現代種業發展要求，種業國際競爭力弱；植物新品種保護力度小，假冒侵權現象時有發生；基層種業執法機構權責不清……隨著種子法，日前提交十二屆全國人大常委會第十四次會議審議，關于我國種子生產經營出現的種種問題被擺在了臺面。
“種子是農林科技進步的基礎和重要載體，種業是提升農林競爭力的關鍵。農林業發展要以種為先，進一步提升種業的基礎性、核心性、戰略性作用。適時修訂種子法對做大做強種業，轉變農林業發展方式，發展現代農林產業，促進農民增收具有重要意義。”全國人大常委會委員穆東升說。
不僅如此，當前種業市場已經形成了國外企業寡頭壟斷的格局，如果不能保護好自身的種質資源，不能有效應對外資強勁擴張的勢頭，扶持國內種子企業做大做強，中國種業發展甚至糧食安全和生態安全都會受到威脅。
全國人大農業與農村委員會副主任委員劉振偉表示，種子法修改的總體思路是，按照發展現代種業要求，立足于提升我國種業自主創新能力和市場競爭力，對種質資源保護、育種創新體制機制、品種審定和登記管理、植物新品種保護、種子生產經營許可、種業監督管理等進行全面規范，構建科學、合理、健全的種子法律制度。
嚴格審批外資利用種質資源
種質資源是遺傳物質代際傳遞的載體，是選育植物新品種的基礎。截至2014年底，中國已長期保存農作物種質資源44.3萬份，居世界第二位。在建設國家種質庫的基礎上，全國有30個省區市建立了省級生物基因保存中心或農作物種質資源庫。目前還建立了野生稻、野生大豆和野生小麥等26類野生近緣植物原生境保護點169個。
不過從總體上看，中國需要保護的種質資源種類多、地域廣、范圍大、生存條件復雜，保護和利用難度較大。加之社會對種質資源重要性的認識不足，種質資源保護形勢嚴峻。
隨著城鎮化的發展，城市建設迅速擴張，全國人大常委會副委員長張寶文指出，近年來，大量原來建在郊區甚至是遠郊區的種質資源庫、保護區或者保護地，逐步納入了城市規劃的范圍。由于種質資源保護的公益性質，難以給地方帶來經濟效益，有些地方隨意占用種質資源庫、保護區和保護地的現象比較嚴重，造成大量地方品種和野生品種種質資源因此而消失。
此外，權威人士在接受采訪時指出，現行種子法規定，向境外提供種質資源應當經國務院農業、林業行政主管部門批準，但對外國人、外國企業或者外國其他組織與國內合作研究利用種質資源的行為沒有規范。“這導致境外人士、外國企業或外國其他組織能夠借合作研究之名，輕易獲取我國優異種質資源。”
隨著國際交流的不斷深入，外資進入中國種業呈現加速趨勢，國外種子企業通過并購國內種子企業、獨資或合資開展種子生產經營和設立研發機構等方式進入中國種業領域。一些境外機構通過這些形式獲取中國優異種質資源，導致不少珍稀種質資源流失到國外。
為保護好種質資源這一國家戰略資源，草案規定，占用種質資源庫、種質資源保護區或者種質資源保護地的，需經原設立機關同意。此次法律修改還明確規定，與外國人、外國企業或者外國其他組織開展合作研究利用種質資源的，應當經國務院農業、林業行政主管部門批準。
法律草案對外資進入中國種業也進行了規范，要求國家建立種業安全審查機制。對于外國人、外國企業或外國其他組織投資、并購境內種子企業，或者與境內科研機構、種子企業開展技術合作，從事品種研發、種子生產經營的審批程序和管理辦法，由國務院有關部門依照有關法律、行政法規規定。
育種投入長期嚴重不足
中國種業的現狀是，修飾性、模仿性和低水平重復品種多，有突破性的原始創新品種少。劉振偉認為，原因在于，長期以來，周期長、經濟效益不明顯的基礎性、前沿性、公益性育種投入嚴重不足，企業的自主研發投入也十分有限。
據統計，中國農業科研財政投入占農業GDP比重僅為0.53%左右，低于1%的國際平均水平，還不到發達國家平均數的四分之一，也達不到30個最低收入國家的簡單平均數。按照聯合國糧食及農業組織的研究，當一國農業科研投入強度達到2%左右時，該國才能真正進入農業科技自主創新階段。
從企業層面看，2012年世界種業十強公司銷售額達270多億美元，占全球種業市場份額的61%，其中前三強種子公司（孟山都、杜邦先鋒、先正達）銷售額達200多億美元，占比超過44%。而2012年中國種業前十強銷售額共106億元，占全國種子市場份額的10%。科研投入方面，美國孟山都公司2012年科研投入15.7億美元，中國前50強企業投入共計12億元。
目前，外資進入中國種業呈現出由蔬菜、花卉等園藝作物向水稻、玉米等主要糧食作物拓展，由種子生產銷售向種質資源收集等科研育種上游延伸，由合資、合作經營向并購國內種子企業發展等特點。
“外資進入后擴張勢頭強勁，從長遠看，如處理不好將對我國種業發展甚至糧食安全和生態安全構成威脅。市場空間受到擠占已經顯現，部分種子市場已被外資企業控制。由于外國種子價格普遍高于國產種子幾倍甚至數十倍，進一步的影響是生產成本提高。國內育種科研創新也可能因此受到抑制。”權威人士說。
有常委會組成人員以大豆為例指出，由于中國的大豆產量低、出油率低，而難以抗拒美國轉基因大豆的侵入，現在中國的食用油市場已經丟得差不多了。
為此，國家層面將建立主要由市場決定種業技術創新項目和經費分配、成果評價的機制；支持公益性科研院所及高等院校重點開展育種的基礎性、前沿性和應用技術研究，以及常規作物、主要造林樹種育種和無性繁殖材料選育等公益性研究；鼓勵種子企業充分利用公益性研究成果，培育具有自主知識產權的優良品種，鼓勵種子企業與科研院所及高等院校構建技術研發平臺或產學研結合的種業技術創新體系。
權威人士表示，圍繞著種業的發展，近年來國家在產業政策、財政、稅收、保險、信貸、人才培養等方面都出臺了不少扶持政策，將這些行之有效的政策轉化為法律是必要的。正是基于這一考慮，提交全國人大常委會會議審議的種子法修訂草案專門設置了扶持措施一章。
杜絕假種
品種審定制度是中國品種管理的重要制度，對良種推廣發揮了積極作用，但在實踐中也存在審定品種多、審定通道窄、審定過程不規范等問題。有的審定標準與市場需求脫節，品種審定與保護脫節，“一品多名”和“多品一名”現象時有發生。
也正因為如此，種子市場的管理成為常委會組成人員關注的重點之一。全國人大常委會副委員長吉炳軒就表示，由于種子市場的管理不到位，假冒偽劣、以次充優、坑農害農的種子事件仍然不少。有的農民用上了假種子，僅有的幾畝地、幾十畝地陷入了絕收的境地，一年收成因劣種假種而被毀掉。
記者了解到，提交審議的種子法減少了主要農作物審定品種的種類。取消國務院農業行政主管部門和省、自治區、直轄市人民政府農業行政主管部門可以各自再確定一至二種主要農作物作為審定品種的規定，審定的主要農作物由28種減少為稻、小麥、玉米、棉花、大豆共5種。
與主要農作物審定過多不同，蔬菜、果樹、花卉等經濟作物品種則長期缺乏管理。此次修法明確要求建立非主要農作物品種登記制度。張寶文表示，現行種子法中只規定了主要農作物品種和主要林木品種進入市場前必須通過審定，對非主要農作物和非主要林木的品種管理沒有作明確規定，導致這些品種的管理處于無序狀態，造成品種多亂雜、更新換代慢、品種真實性無保障。本文來源：瞭望觀察網
“由于這些作物品種不審定也不登記，相關主管部門沒有品種的標準樣品、不掌握品種的特征特性，因此無法判定市場銷售品種的真假。一旦在生產上出現問題也難以進行鑒定，無法保障農民的利益。由于仿冒成本低、經濟利益高，市場上出現大量的一品多名等"冒牌"、"套牌"種子，嚴重損害了育種者的合法權益，挫傷了其創新積極性。”張寶文說。
品種退出制度的建立，將為種業發展創造良好市場環境。經審定的農作物品種和林木品種出現不可克服的嚴重缺陷不宜繼續經營、推廣的，由原公告部門發布公告，停止經營、推廣。
現實中，轉基因產品一直是社會關注的焦點。為了回應消費者對于轉基因產品安全性的關切，草案規定，轉基因植物品種的選育、試驗、審定和推廣應當進行安全性評價，采取嚴格的安全控制措施，國務院農業、林業行政主管部門應當加強跟蹤監管并及時公告有關轉基因植物品種審定和推廣的信息。
與現行種子法相比，草案增加了加強跟蹤監管和及時公告有關信息的內容。“對從事轉基因植物品種種子生產經營的種子企業的種子生產經營許可證，由省、自治區、直轄市人民政府農業、林業行政主管部門審核，報國務院農業、林業行政主管部門核發。”劉振偉說。
