前不久，中辦國辦下發了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，宣傳、貫徹、落實好這個《意見》，必須進一步統一思想、提高認識、把握重點、明確任務。
一、充分認識引導農村土地經營權有序流轉、發展農業適度規模經營的重要意義
為什么現在要把引導土地有序流轉、發展適度規模經營提上重要日程？因為這是深化農村改革的一項重要任務，是發展所需、大勢所趨。黨中央、國務院高度重視，十八大和十八屆三中全會都對此作出了部署。習近平總書記強調，要堅持家庭經營在農業中的基礎性地位，鼓勵土地經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉；要提高種地集約經營、規模經營、社會化服務水平。李克強總理指出，要著力創新農業經營方式，在堅持家庭承包責任制的基礎上，在保護農民合法權益、尊重農民意愿的前提下，順勢而為，發展多種形式的適度規模經營，推動各種現代生產要素向農業集聚。這次，中央以兩辦文件出臺的《意見》，是列入今年中央文件和黨內法規制定計劃的，經過國務院第62次常務會議、中央全面深化改革領導小組第五次會議和中央政治局常委會議三次審議，可以說是規格高、程序嚴，體現了科學決策、審慎決策精神。為什么中央要如此鄭重其事？原因就在于，農村土地制度改革事關全局、事關長遠，茲事體大，不可當一般問題對待；這件大事要事從一開始就要走對路、把握準，不能吃夾生飯，不能走彎路，不能犯不可逆的錯誤。對于這項改革的重要性，對于《意見》的重要性，怎么講都不為過。可以說，引導農村土地經營權有序流轉、發展農業適度規模經營已經到了非搞不可的時候，同時又是一項非搞好不可的重要工作。對此，可以從這樣幾方面來深化認識。
（一）這是發展現代農業的迫切需要。全面建成小康社會，必須加快農業現代化步伐，實現“四化同步”。這些年，一方面，糧食連年增產，農業現代化水平顯著提高；但另一方面，農業面臨諸多老的制約和新的挑戰，農業依然是“四化”中的短腿與弱項。要補上這個短腿和弱項，就必須加快農業現代化步伐，必須適應農村勞動力大量轉移的形勢、適應市場經濟發展的要求，引導土地要素優化配置，發展適度規模經營，提高農業規模效益和市場競爭力。在工業化、城鎮化進程中，農村勞動力轉移就業，農村土地流轉加快、農業經營規模擴大，是世界農業發展的普遍現象、一般規律，現在，我國也到了這樣的階段。截至2014年6月底，全國農村承包耕地流轉面積3.8億畝，占承包耕地總面積的28.8%；農村各類專業大戶達到317萬戶、家庭農場87萬個、農民合作社124萬家、農業產業化龍頭企業12萬家。引導農村土地經營權有序流轉、發展農業適度規模經營，是內在的要求、現實的課題。為此，必須通過引導土地有序流轉、發展適度規模經營，來構建起有中國特色的農村土地制度和農業經營制度這兩個制度基礎，為建設專業化、標準化、規模化、集約化的現代農業創造必要條件。
（二）這是堅持和完善農村基本經營制度的迫切需要。以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是農村基本經營制度，是黨的農村政策的基石。堅持農村基本經營制度，就是要堅持農村土地農民集體所有，堅持家庭經營基礎性地位，堅持穩定土地承包關系。這三個方面要求，實踐證明是符合國情農情的，必須毫不動搖地長期堅持。同時，根據農村社會結構變化和農業生產力水平提高等新情況，在穩定基本經營制度的前提下，加以調整完善、發展創新。1997年，中辦、國辦印發的《關于進一步穩定和完善農村土地承包關系的通知》（中辦發〔1997〕16號），正是在堅持農村基本經營制度的前提下，回答了第一輪土地承包到期后怎么辦的問題，在理論和實踐上解決了土地集體所有、家庭承包、30年不變的問題，為后來農業農村近20年的持續較快發展和穩定奠定了重要基礎。時隔17年后，中央又出臺《意見》，對新形勢下農村土地承包相關問題作出比較全面的政策安排，實際上是對農村基本經營制度的完善與發展，對今后一個時期農村工作具有重要指導意義。根據《意見》精神，引導農村土地經營權有序流轉，流轉的是承包農戶的經營權，既有利于進一步解放和發展農業生產力，為發展農業適度規模經營創造了條件，又沒有改變農村土地集體所有制性質，沒有改變土地承包關系，沒有動搖家庭經營基礎性地位，沒有動搖黨的農村政策的基石，使得農村基本經營制度在穩定的基礎上，又與時俱進進一步完善，更加適應形勢、順乎民意。
（三）這是保障農民合法權益、保持農村和諧穩定的迫切需要。土地是農民的命根子，是農民的根本利益所在。農民主要關心“三塊地”，就是承包地、宅基地和集體經營性建設用地。其中，承包地是農民最重要的生產資料和最基本的生計保障，涉及的面積最大，利益關系也最復雜，這些年，土地征占、土地流轉糾紛增多，保護農民土地權益問題突出。目前，我國有2億多農戶，經營自家承包耕地的普通農戶仍占大多數。引導承包地經營權有序流轉，這關系到城鎮化進程中億萬農戶的土地合法權益，關系到農村的和諧穩定。在這樣的情況下，只有進一步重申基本原則，明確政策界限，真正讓農民在土地流轉和規模經營中受益、土地權益不受損害，才能調動他們參與的積極性，土地經營權流轉才能“有序”進行，農村的和諧穩定才有保障。為此，《意見》特別強調，必須堅持依法自愿有償，尊重農民的流轉主體地位，堅決防止侵害農民土地權益，禁止在土地流轉中搞強迫命令。
（四）這是解決好土地流轉、規模經營中突出問題的迫切需要。從近年來的實踐看，我國農村土地流轉明顯加快，規模經營快速發展，為現代農業建設和農民增收發揮了重要作用。土地流轉總體是健康的。但是，也存在著因承包關系不明、承包地權屬不清導致土地流轉不暢，以及違背農民意愿強行推動、甚至下任務指標搞土地流轉，“非糧化”“非農化”傾向嚴重等兩方面突出問題。縱觀世界其他國家的發展歷史，不同的做法會帶來兩種截然不同的結局，一種是引導土地有序流轉，以農戶為主體發展適度規模經營，既促進了工業化、城鎮化，也解決了農民就業增收問題，如歐美一些發達國家；另一種是土地向少數人集中，農業生產規模擴大了、甚至公司化了，但大量失地失業農民涌入城市，形成難以解決的“貧民窟”等城市病，跌入“中等收入陷阱”，如拉美一些國家。這次中央及時下發《意見》，就是在這個重要時刻、緊要關口，給大家指明路、提個醒，防止上岔道、走彎路。
總之，中央制定下發這個《意見》，與1997年中辦16號文件一樣，既是當前實踐的迫切需要，也是長遠發展的客觀要求。這是今后10-20年農村土地制度和農業經營制度改革創新的指南。我們一定要認真學習、深刻領會，既要看準方向，又要認準路子；既要著眼解決農業問題，又要著眼解決農民問題；既要因勢利導積極作為，又要循序漸進有歷史耐心；既要看到世界各國發展現代農業的一般規律，又要看到中國人多地少的特殊國情農情，切實把思想和行動統一到中央的決策部署上來，統一到《意見》精神上來，準確把握政策要求，積極穩妥做好工作。
二、深刻領會中央精神，準確把握《意見》要求
兩辦的《意見》共5個部分、19條，內容豐富、立意深遠，政策性、指導性都很強，我們要認真研讀原文，確保精神領會到位，實踐把握到位。貫徹落實好《意見》，核心是路子要清、步子要穩。所謂路子要清，就是實現“三權分置”，堅持農村土地集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權；所謂步子要穩，就是做到“三個適應”，即農業適度規模經營要與城鎮化進程和農村勞動力轉移規模相適應，與農業科技進步和生產手段改進程度相適應，與農業社會化服務水平提高相適應。重點要把握好八個方面內容：
（一）以“三權分置”重大理論創新為指導。大家知道，我國農村土地歸集體所有，這是《憲法》明確的，但其實現形式在不同時期是有區別的。人民公社時期搞集體所有、集體經營，效果不好。十一屆三中全會以后，我們實行農戶承包經營，實際上是把土地集體所有權與農戶承包經營權實行“兩權分置”，既適應了農業生產特點，又充分調動了農民積極性，實踐證明效果是好的。當前，在工業化、城鎮化快速發展背景下，大量勞動力離開農村，農民出現了分化，承包農戶不經營自己承包地的情況越來越多，在大多數地區，承包權與經營權分置的條件已經基本成熟。對此，習近平總書記明確指出，搞家庭聯產承包制，把土地所有權和承包經營權分開，所有權歸集體，承包經營權歸農戶，這是我國農村改革的重大創新；現在，順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，把農民土地承包經營權分為承包權和經營權，實現承包權和經營權分置并行，這是我國農村改革的又一次重大創新。“三權分置”是引導土地有序流轉的重要基礎，既可以維護集體土地權益，保護農戶的承包權益，又能夠放活土地經營權，解決土地要素優化配置的問題；既可以適應二三產業快速發展的實際，讓農村勞動力放心轉移就業、放心流轉土地，又能夠促進土地規模經營的形成，加快農業農村發展。總之，實現“三權分置”，是一個重大理論創新，也是深化農村土地制度改革的一個基本遵循。
（二）抓住穩定承包關系這一基礎。只有穩定土地承包關系，農民的土地承包經營權得到充分保障，他們才能放心長期流轉，流入方才能獲得穩定的經營預期。現有農村土地承包關系保持穩定并長久不變，是維護農民土地承包經營權的基礎。過去，對農戶承包地主要是按照合同進行管理，存在面積不準、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題。這使許多農民心里不夠踏實，總擔心土地流轉出去自己的權益無法保障。穩定農村土地承包關系、保障農民土地承包經營權，關鍵是搞好承包地確權登記頒證，健全土地承包經營權登記制度，頒發權屬證書，強化物權保護，為土地經營權流轉奠定堅實的產權基礎。習近平總書記強調要把這項工作抓緊抓實，真正讓農民吃上“定心丸”。李克強總理在《政府工作報告》中明確要求抓緊農村土地承包經營權確權登記頒證工作。為指導各地進一步做好承包地確權登記頒證工作，《意見》明確：要按照保持穩定、依法規范、民主協商、因地制宜、分級負責的原則穩步推進；原則上要確權到戶到地，在尊重農民意愿前提下，也可以確權確股不確地；要強化縣鄉兩級責任，建立黨委政府統一領導、部門密切協作、群眾廣泛參與的工作機制；加強工作保障，經費納入地方財政預算，中央財政給予補貼。這些要求一定要落實好。
（三）確保土地經營權流轉有序進行。土地流轉是資源優化配置的過程，是經濟規律使然。土地作為生產要素，需要流轉；部分農民外出打工，需要流轉；提高農業特別是糧食生產效益，也需要流轉土地。中央制定這個文件，一方面強調鼓勵土地流轉，另一方面強調土地流轉要有序。什么是有序？就是要遵循經濟發展規律，不超越階段；尊重農民的意愿，不強迫命令；保護經營者權益，不隨意毀約；遵守法制規范，不留隱患漏洞。農村勞動力在城鎮找到比較固定的工作，有了穩定的務工收入，農忙時節回家種地就成了負擔，他們自然就會想把承包地流轉出去。流轉簽了合同，辦了手續，就有約束，便于規范。我們只能順其自然、因勢利導，不能人還沒有出去，就強行把地給流轉了，那就會影響土地流轉健康發展的基礎。對于土地流轉的規范問題，關鍵一條是各級干部怎么把握、怎么指導。習近平總書記特別強調“三個不能”，就是在土地流轉中不能搞大躍進、不能搞強迫命令、不能搞行政瞎指揮，遇到問題要及時提醒糾正。我以為，只有做到這“三個不能”，才能做到有序。據統計，近年來全國承包耕地流轉比例提高幅度逐年擴大，去年提高了4.8個百分點，今年上半年又提高了2.8個百分點。這表明流轉速度不是問題，沒有必要人為加速。為此，《意見》強調，土地流轉要堅持依法自愿有償、市場配置資源原則，政府主要是搞好管理和服務，制定流轉市場規范，構建多種形式的土地經營權流轉市場，為流轉雙方提供服務，引導承包農戶與流入方簽訂書面流轉合同，健全糾紛調處機制，確保土地流轉規范有序進行，嚴禁下指標、定任務，防止欲速不達。
（四）把握好規模經營的度。發展規模經營勢在必行，但規模要適度，要與人地關系相匹配，不能脫離人多地少的基本國情。土地經營規模要與農業勞動力和人口流出相適應，要兼顧效率與公平、發展與穩定。未來如果全國農戶戶均規模達到100畝，現有耕地只需要2000萬農戶耕種，其余的2億多農戶怎么安置、怎么消化？這只能是一個比較長的歷史過程。習近平總書記在中央農村工作會議上指出，要把握好土地經營權流轉、集中、規模經營的度，不能片面追求快和大，不能單純為了追求土地經營規模強制農民流轉土地。實踐中，許多同志希望在全國有一個規模經營的適度標準。但到底多少算“適度”，需要根據區域特征、土地條件、作物品種以及經濟社會發展水平等多種因素來確定，現階段很難在全國范圍內制定一個統一的面積標準。《意見》提出，對土地經營規模的務農收入相當于當地二、三產業務工收入的，土地經營規模相當于當地戶均承包土地面積10-15倍的，應當給予重點扶持。這主要是考慮到我國農戶平均承包土地面積不足8畝，10-15倍大約在100畝左右，按農戶家庭2個勞動力種糧計算，務農收入可相當于外出打工收入，有利于吸引青壯年勞動力安心務農。各地可以依據農村勞動力轉移情況、農業機械化水平和農業生產條件，研究確定本地區土地規模經營的適宜標準。需要強調的是，農業經營規模不是越大越好，要與農業生產力發展水平與農戶經營管理能力相適應，否則過猶不及，會出現邊際效益遞減。農業規模經營可以有多種形式，既可以通過積聚土地資源，形成土地規模經營，也可以通過發展農戶間的聯合與合作以及農業社會化服務，來提高組織化、規模化水平。種植大戶、家庭農場、土地股份合作、土地托管等，都是好的形式，各有特點，各有優勢，也有各自適應的領域和行業，都屬于規模經營，要因地制宜、科學推進。當前特別要重視發展農業社會化服務。國際經驗表明，中小規模的農業經營者更需要依托社會化服務組織，才能確保足夠的市場競爭力。健全的農業社會化服務體系，是農業適度規模經營發展的有力支撐。
（五）在穩定家庭經營基礎上培育新型經營主體。堅持家庭經營在農業生產中的基礎性地位，是由農業自身特性所決定的，也為世界各國農業發展的歷史所證明。在我國農業現代化過程中，家庭經營蘊藏著巨大的潛力，具有廣闊的發展前景，不存在生產力水平提高以后就改變家庭經營基礎性地位的問題，家庭經營現在是、將來也是我國農業最基本的經營形式。也就是說，我們在支持各類農業新型經營主體發展的同時，不能忘了仍占大多數的普通農戶。要高度重視普通農戶，引導他們采用先進科技和生產手段，增加技術、資本等生產要素投入，在此基礎上，鼓勵土地經營權向種田能手流轉，大力培育家庭農場，打造傳統承包農戶的“升級版”。要推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展的農業經營方式創新，促進多種經營方式共同發展，加快構建以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型現代農業經營體系。為此，《意見》明確提出，要加大扶持力度，加快培育新型農業經營主體，建立健全農業社會化服務體系，培育多元社會化服務組織，開展新型職業農民教育培訓。
（六）充分尊重農民意愿。農民是承包地的主人，搞好土地流轉，必須尊重農民的主體地位，不能為了追求農業規模的快速發展，而侵害了農民利益，造成農村不穩定。很多時候，我們往往自以為比農民高明，習慣替農民做主。實踐證明，一些地方違背農民意愿，讓農民土地“被流轉”“被規模”，損害了農民權益，傷害了農民感情，最終也難以保障規模經營的可持續發展。這方面的教訓很多，我們一定要引以為戒。制定出臺促進土地流轉和規模經營發展的政策措施，一定要在政策“引導”上而不是行政“推動”上下功夫。要切記土地承包經營權屬于農民家庭，土地是否流轉、價格如何確定、形式如何選擇，應當由承包農戶自主決定，村級組織和地方政府都不能越俎代庖，我們基層干部主要是做好引導服務工作。否則，可能暫時解決了農業問題，卻解決不了農民問題。那樣的話，縱然提高了勞動生產率，卻導致農民失地、失業，享受不到改革創新的成果，帶來更大的社會矛盾和問題，得不償失。從實際出發，尊重農民意愿，是黨的農村工作兩大準則。我們要時刻牢記，農民是農村改革創新的主體，農村改革創新靠的是農民，為的也是農民。任何改革創新都要充分尊重農民意愿，激發農民的積極性和創造性；任何改革創新都要得到農民的認同，即使辦好事，首先也要農民愿意。
（七）堅守農地農用的底線。習近平總書記講，耕地紅線要嚴防死守，保護耕地要像保護文物那樣來做，甚至要像保護大熊貓那樣來做。我們必須嚴格落實耕地保護責任制，決不允許借土地流轉之名搞非農建設。我國農村缺資金、缺人才，缺先進管理理念，改造傳統農業、發展現代農業，工商資本進入是必要的。我們歡迎和鼓勵工商企業投資農業，這個政策是明確的，《意見》對鼓勵工商企業下鄉發展農業講了很多，企業下鄉搞農業大有可為。但從實際情況看，工商企業直接租種農戶土地經營，有利也有弊，好的一面是可以帶來先進的技術和生產模式，為農業輸入現代的生產要素，不好的一面是往往會擠占農民就業空間，甚至觸碰土地“非農化”的底線。我以為，工商企業進入農業，主要是在產前產中產后提供服務和發展適合企業化經營的現代種養業，把一般種養環節留給農民，與農民形成利益共同體，不一定都要大面積租種農戶承包地。老板下鄉，要帶動老鄉，而不是代替老鄉。因此，對工商企業租賃農戶承包地要加強監管和風險防范。按照《意見》要求，對工商企業長時間、大面積租地要有明確的上限控制，并按面積實行分級備案，建立健全資格審查、項目審核和風險保障金制度，加強事中事后監管，定期對租賃土地企業的農業經營能力、流轉承包地用途等情況進行監督檢查，及時查處糾正違法違規行為。各級農業部門要按《意見》要求，切實加強對工商企業下鄉租賃農戶承包地的準入監管。同時，積極配合國土部門，加強土地流轉用途管制，嚴禁借土地流轉之名搞“非農化”建設。
（八）重點支持糧食規模化生產。近年來，中央制定了一系列強農惠農富農政策，推動實現了糧食生產“十一連增”，大好局面來之不易，應備加珍惜。習近平總書記講，我們的飯碗必須牢牢端在自己手里，我們的飯碗應該主要裝中國糧。怎樣才能端牢飯碗？怎樣保障國家糧食安全？一方面，要嚴守耕地紅線，確保農地農用；另一方面，要提高種糧效益，保護和調動農民種糧積極性。種糧效益怎么提高？既要靠政策、靠科技、靠投入，也要靠適度規模經營，提高比較效益。要鼓勵和引導流轉土地種糧食，重點支持糧食規模經營主體。《意見》提出，要確保農地農用，重點支持發展糧食規模化生產。同時明確了一系列扶持措施。要盡快落實這些扶持措施，包括，新增補貼向糧食生產規模經營主體傾斜，優先安排農機具購置補貼，開展生產者補貼試點、目標價格保險試點、營銷貸款試點，逐步實現糧食生產規模經營主體愿保盡保。在糧食主產區、糧食生產功能區、高產創建項目實施區，通過產業規劃和相關農業生產扶持政策，引導經營主體生產糧食；合理引導糧田流轉價格，以降低糧食生產成本，穩定糧食種植面積，調動流入方種糧積極性。
如果把上述8個方面歸結起來，可以歸納為8句話、32個字，就是：三權分置，確權登記，有序流轉，適度規模，家庭基礎，農民自愿，農地農用，鼓勵種糧。形象地講，三權分置是方向，要牢牢把握不動搖；確權登記是路基，夯實基礎才牢靠；有序流轉、適度規模是軌道，不偏不離最緊要；家庭基礎是根本，不能輕易去動搖；農民自愿、農地農用是底線，碰了底線要叫停；鼓勵種糧是目標，新型主體重點保。
三、狠抓落實，切實把《意見》貫徹好
貫徹落實好《意見》，涉及億萬農民群眾的切身利益，事關農村改革發展穩定大局，全局性、長期性、政策性都很突出。各級農業部門要立足農業農村改革發展實際，把貫徹《意見》作為大事要事來抓，加強領導，周密部署，狠抓落實，確保政策不走樣、工作不跑偏，確保土地流轉、規模經營健康發展。
一要抓緊研究制定配套政策。《意見》的內容十分豐富，既作出了許多比較具體的規定，又提出了一些需要根據實際情況進一步細化實化、出臺配套政策的任務。農業部將會同有關部門積極推動相關法律法規的修訂，盡快出臺工商企業流轉土地資格審查、項目審核和風險保障金制度的指導意見，提出土地承包經營權確權登記頒證的操作性政策建議和具體工作指導意見。各級農業部門要加強調查研究，針對當地實際，主動提出推動《意見》落地的具體建議，當好黨委政府的參謀助手，推動出臺配套政策措施和實施意見。同時，要積極協調發改、財政、國土等部門，爭取把新型經營主體用地、用電、用水等方面的扶持政策落到實處。
二要加強宣傳培訓。農業部將舉辦學習貫徹《意見》專題輪訓班，對省級農業行政主管部門以及市級有關負責人進行專題培訓，使農業領導干部全面領會精神實質，準確把握政策要求。各省農業行政主管部門也要組織各縣和農業系統相關負責人進行專題培訓。同時，要做好《意見》宣傳解讀工作，采取群眾喜聞樂見的形式，讓廣大農民群眾、新型經營主體和農村基層干部了解《意見》內容，知曉政策精神，積極參與到土地有序流轉發展適度規模經營的進程中來。
三要加大監督檢查力度。《意見》就保護土地資源、維護農民權益等，作出了許多禁止性規定，既是政策界限，也是政治紅線。各級農業部門要把督促檢查這些規定的落實，作為貫徹《意見》的重要任務，會同有關部門，適時開展專項檢查。各地要按照《意見》精神，對本地土地流轉情況開展一次檢查，要梳理已有的政策文件，確保符合中央精神，該調整的調整，該廢止的廢止；特別是對下指標、定任務，強迫農民流轉承包地的行為要及時糾正，以后再有發生要嚴肅查處；對工商企業長時間、大面積租賃農戶承包地要加強監督檢查，加強事中事后監管，及時查處糾正違法違規行為。
四要積極穩妥開展相關試點工作。《意見》對一些政策措施提出了試點的要求，要盡快制定試點方案，充分發揮國家現代農業示范區和農村改革試驗區的先行先試作用，抓緊把有序推進土地經營權抵押擔保、扶持糧食規模化生產、政府購買公益性服務等試點試驗開展起來，摸索出可復制、可推廣的經驗。對土地經營權抵押擔保試點，要經批準后規范開展，要有相應的監管辦法，一定要明確，抵押必須經過承包農戶同意、抵押的只是流轉期間的收益。同時，鼓勵基層和農民群眾創造創新，為完善政策、推動修訂法律法規打好基礎。
五要加強組織領導。各級農業部門要在當地黨委政府的統一領導下，會同有關部門把引導農村土地經營權有序流轉、發展適度規模經營，作為重要政治責任，擺上重要日程，加強組織領導，嚴格按照中央政策和國家法律法規，妥善解決好農村土地流轉中出現的問題，積極引導好發展好土地流轉和適度規模經營。同時，要按《意見》要求，加強農村經營管理體系建設，加強農經機構和人員配置，確保事有人干、責有人擔。
做好農村土地經營權流轉和適度規模經營工作，意義重大，任務艱巨。我們一定要履職盡責，扎實工作，全力把《意見》貫徹好，為現代農業建設和經濟社會發展大局作出新的更大貢獻！
