完善體制機制推進農地制度創新

 

　　三是堅持尊重農民意愿和操作公正。對個別不同意互換的村民，各地都明確尊重其選擇，對其承包土地暫不納入互換并地范圍。安徽懷遠縣的試點村普遍成立了由農戶組成的土地打分小組，并采取了兩輪抽簽換地的辦法，即第一輪抽順序簽，確定農戶下一輪抽簽的先后順序；第二輪抽換地簽，確定農戶“一塊田”的地塊面積和四至，做到操作公正、結果公平。

 

　　（二）創新模式，促進土地經營權規范有序流轉

 

　　各試驗區創新多種流轉模式，完善流轉機制，防范流轉風險，做法漸趨成熟。

 

　　一是探索多種流轉方式。黑龍江克山試驗區探索形成了分別以農民專業合作社、種植大戶、家庭農場、龍頭企業等新型經營主體為主導的四種土地流轉模式，實現了土地流轉和農業轉型升級同步發展；山東棗莊等試驗區采取委托村兩委把農民土地集中起來，交由大戶或農機手領辦的合作社托管服務，豐富了土地流轉的內涵，提高了生產效率。

 

　　二是完善流轉服務體系。湖南瀏陽、內蒙古阿榮旗等試驗區普遍建立了“市級產權交易中心、縣（區）產權交易中心、鎮（街）產權交易所、村（社）產權交易站”等四級產權流轉服務體系，引導農村土地流轉入場交易。

 

　　三是建立了風險防范體系。四川眉山市彭山區推行農村土地流轉保障金制度，由區1212成立國有正興農業發展公司，負責對規模經營主體進行資質審查和綜合評估，并根據風險等級向其收取200-300元/畝的風險保障金，用于建立土地流轉風險處置專項基金。一旦規模經營主體中途毀約，正興公司必須“接盤”，負責向農戶支付租金，以及尋找新的承租方。

 

　?。ㄈ┕煞莺献?，健全規模經營主體與普通農戶的利益聯結機制

 

　　一些試驗區大力推進農村土地股份合作制改革試點，既促進了適度規模經營發展，也使規模經營主體和普通農戶成為緊密的利益共同體。

 

　　一是發展形式多種多樣。江蘇蘇州試驗區探索了多種不同模式。按入股作價方式不同，分為土地承包經營權參股和土地承包經營權與資金、技術等生產要素共同參股；按土地入股范圍不同，分為以行政村為參股范圍和打破鎮、村、組界限跨區域組建土地股份合作社；按組建后的經營方式不同，分為直接經營型、合作經營型和發包經營型；按內部分紅方式不同，分為保底分紅、保底分紅與浮動分紅相結合、保底分紅與二次盈余分配相結合。

 

　　二是注重強化政策引導。江蘇武進出臺政策對新組建的村級農地股份合作社開展不同類別的獎勵，并選擇兩家專業合作社開展土地經營權入股發展農業產業化經營試點，促進了適度規模經營。

 

　　三是創新利益聯結機制。貴州湄潭創新股份合作機制，在土地、山林、茶園等要素作價入股的基礎上，將休閑廣場、名古樹、生態環境等資源性資產評估定價，作為資源股。鼓勵群眾以現金入股，聚集農村分散資源，構建新的農業產業經營關系。在經營模式上，以項目為載體，采取“公司＋合作社＋農戶”合作經營模式，形成了企業發展、農民支持、多方共贏的局面。

 

　?。ㄋ模┓€妥開展土地承包經營權退出試點，穩定土地承租主體經營預期

 

　　個別試驗區開展了土地承包經營權退出“破冰”試驗，為進城落戶希望退地的農民提供通道，為新的承租主體節約了談判成本，穩定了經營預期。

 

　　一是構建系統化的退出制度。四川成都和內江試驗區探索建立了“資格審查、多元退地模式、協商補償標準、土地退出與產業發展協同推進、深化配套制度改革”一套相對完善的制度設計。重慶梁平試驗區建立了“退出條件、退出程序、補償標準、退地補償金籌集、退出土地管理利用、退地農民保障”等機制。

 

　　二是探索多種退地模式。四川內江設計出“退出換現金”、“退出換股份”和“退出換保障”的“三換”模式。“退出換現金”指對于有穩定收入、有城鎮固定住房、有養老保險、不依賴土地為生的農戶，永久退出按30年乘以2倍土地流轉價格一次性現金補償，長期退出按剩余承包年限乘以2倍土地流轉價格一次性現金補償。“退出換股份”指農戶退出土地承包權，將土地入股到集體經濟股份合作社，實行折股量化。“退出換保障”指農村喪失勞動能力的建檔立卡貧困家庭實行整戶退出，參加區1212建立的退地養老保險。

 

　　三是構建了土地承包經營權退出與產業轉型升級、集體經濟壯大協同推進的聯動機制。四川內江通過集體資產股份制改革和股份合作經濟組織再造，為土地再利用創造組織條件，也為創新土地退出的股份化補償方式奠定基礎。

 

　　發展多種形式的適度規模經營是我國農業轉型發展的現實需要和必然趨勢，通過農地制度改革，因地制宜開展農地互換、流轉、入股和退出，有利于提升規模經營水平，加快現代農業發展。相關改革試驗最大的意義在于，在完善農村土地權能、維護農民土地權益和發展規模經營之間，找到了多樣化的改革路徑，提供了鮮活的改革實踐，積累了有益經驗。

 

　　基層反映的突出問題

 

　　基層反映農地制度改革試驗中，也遇到一些突出問題，需要引起關注。

 

　　（一）互換并地與確權登記頒證的有效銜接問題。有基層的同志反映，一些村的互換并地是在確權登記工作完成后才逐步試行的，結果與先期的確權登記成果如何銜接還不夠明確。對確有愿望、具備條件進行互換并地探索的地方，如何銜接好互換并地與確權登記頒證的成果，基層盼望得到具體的政策指導。

 

　　（二）土地流轉風險上升問題。試驗區的同志反映，目前土地流轉費用過高，在農產品價格低迷的背景下，土地流轉風險在上升。在西部一些地區，土地流轉費用達到1200-1600元/畝，過高的流轉費用直接侵蝕了農業經營利潤。黑龍江土地流轉費用平均為400元/畝左右，但受糧食價格持續低迷影響，克山縣等地出現了糧食規模經營主體減小經營規模、減少流轉數量趨勢。不少地方出現合作社、大戶、企業不再續簽土地流轉合同情況，個別地方甚至出現了流轉土地規模較大的企業因經營虧本“跑路”現象。

 

　?。ㄈ┩恋赝顺鲅a償和毀約風險問題。大部分試驗區的“退地”試驗仍處在起步階段，取得的主要制度成果是探索出了退地的幾種途徑和方法，退出前后的一系列問題還并沒有得到根本解決。一是價值評估問題。確定交易價格至少需要考慮承包面積、承包期限和土地條件，因此難以準確評估土地承包價值。二是資金來源問題。集體回收土地承包權需要一次性支付補償金，而收取的土地租金大多是按年支付。這種期限錯配導致村集體往往缺乏足夠資金回收土地承包權。如果為了減少村集體的資金壓力，要求轉入土地的經營主體一次性支付若干年租金，又會大大增加他們的資金壓力，并可能刺激其盈利動機，加劇土地“非糧化”。三是毀約風險問題。由于退地農民仍是集體經濟組織成員，如果將來返回頭來再度主張自己的土地權益，集體很難獲得法律支持。開展承包土地退出探索，需要加強改革放權，并從更高層面統籌謀劃。

 

　　深化農地制度改革試驗的建議

 

　　為進一步深化農地制度改革試驗，促進適度規模經營健康發展，建議如下：

 

　?。ㄒ唬┩咨铺幚硗恋鼗Q和確權登記頒證銜接。在把握好政策導向的基礎上，應立足農民自愿，允許在確權登記頒證前進行土地互換并地，搞好與確權登記頒證有機結合、有效銜接。對在確權登記后又進行互換并地的地區，應允許按照互換并地結果進行新的確權登記頒證，所需經費應由地方財政承擔。

 

　?。ǘ┩晟仆恋亓鬓D風險防范機制。創新土地流轉風險防范制度，加快構建貫穿流轉全過程的風險防控體系。流轉前，建立業主資格審核制度。交易時，建立業主預付租金或保證金制度。流轉后，建立多方參與的流轉履約風險分擔機制。因地制宜總結推廣土地流轉履約保證保險、1212出資組建風險補償基金、成立專門公司負責再次流轉違約土地經營權等創新性經驗和做法，探索建立土地流轉風險市場化防范機制。

 

　?。ㄈ┨剿魍晟仆恋爻邪洜I權退出機制。建立土地承包權回購機制，可由地方1212推動政策性銀行發放中長期貸款，用于村集體回購土地承包權；以土地租金作為還款來源，農業信貸擔保公司提供增信支持，財政部門給予擔保貼息。還可進一步將所退土地統一整理，完善基礎設施、改善生產條件，提高地力和租金，從而降低還款壓力。現階段，土地承包經營權可由村集體回購，也可轉讓給本集體經濟組織其他成員，但不能轉讓到本集體經濟組織以外。土地承包經營權退出為離土進城農民提供了靈活的資產處置方式，有非常積極的現實意義。但這部分農民目前還是少數，從目前的情況判斷，通過“退出”實現土地規模經營將是一個很長的歷史過程。下一步，需要選擇改革條件比較成熟的地方進一步擴大試點范圍，積累經驗。同時，推動完善頂層設計，加快法律法規的制修訂，通過創新制度、完善政策深化改革探索。