《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見》是近20年來由中共中央、國務(wù)院印發(fā)的首個關(guān)于土地管理的文件。《意見》立足統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局，貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，適應(yīng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求，確立了數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”的耕地保護(hù)新格局，構(gòu)建了管控、建設(shè)、激勵多措并舉的耕地保護(hù)新機(jī)制，形成了“明責(zé)任、算大賬、差別化”的耕地占補(bǔ)平衡新方式。《意見》共6部分20條。把握《意見》的政策要點(diǎn)，要重點(diǎn)把握三個“新”。
數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)
“三位一體”保護(hù)新格局
《意見》首次以中央文件形式明確“耕地是我國最為寶貴的資源”的戰(zhàn)略定位，明確提出了“著力加強(qiáng)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)‘三位一體’保護(hù)”，三者相輔相成、缺一不可，是有機(jī)統(tǒng)一整體。
耕地?cái)?shù)量保護(hù)是實(shí)施藏糧于地戰(zhàn)略的物質(zhì)基礎(chǔ)。《意見》特別強(qiáng)調(diào)“要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，像保護(hù)大熊貓一樣保護(hù)耕地，要堅(jiān)決守住耕地紅線，保持現(xiàn)有耕地面積基本穩(wěn)定”，重申“兩個絕不能”，即“已經(jīng)確定的耕地紅線絕不能突破，已經(jīng)劃定的城市周邊永久基本農(nóng)田絕不能隨便占用”。在當(dāng)前和今后一個時期，嚴(yán)保嚴(yán)管仍是土地管理工作的主基調(diào)，國家確定的規(guī)劃期內(nèi)耕地保有量是不可逾越的底線。
耕地質(zhì)量保護(hù)是適應(yīng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的客觀要求。耕地質(zhì)量高低直接關(guān)系到糧食生產(chǎn)能力和農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)優(yōu)劣。《意見》強(qiáng)化了耕地質(zhì)量提升和保護(hù)，提出要大規(guī)模推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，通過多種措施大力提升耕地質(zhì)量，確保糧食生產(chǎn)能力。《意見》還提出積極開展退化耕地、污染耕地等的綜合治理和修復(fù)，實(shí)施減肥減藥、高效種植，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品品質(zhì)升級和結(jié)構(gòu)“優(yōu)化”。
耕地生態(tài)保護(hù)是落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)的題中應(yīng)有之義。《意見》首次將耕地的生態(tài)保護(hù)建設(shè)與堅(jiān)守耕地?cái)?shù)量質(zhì)量紅線放于同等地位，這是對耕地內(nèi)涵和功能的拓展和完善。《意見》強(qiáng)調(diào)了永久基本農(nóng)田劃定和保護(hù)的重要意義，特別是城市周邊永久基本農(nóng)田的劃定，可以進(jìn)一步發(fā)揮永久基本農(nóng)田優(yōu)化景觀、保護(hù)自然生態(tài)、傳承文化、優(yōu)化空間布局等多種功能。《意見》提出要科學(xué)有序開發(fā)利用耕地后備資源，禁止違規(guī)毀林開墾耕地，促進(jìn)生態(tài)空間山清水秀。
管控、建設(shè)、激勵
多措并舉保護(hù)新機(jī)制
保護(hù)耕地是一項(xiàng)極其復(fù)雜的社會管理系統(tǒng)工程。《意見》深入總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善了管控建設(shè)并重、激勵約束并舉、責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的工作機(jī)制。
從源頭上嚴(yán)控建設(shè)占用耕地，強(qiáng)化耕地管控性保護(hù)。《意見》提出充分發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的整體管控作用，通過新增建設(shè)用地規(guī)劃計(jì)劃安排，引導(dǎo)和調(diào)控耕地的建設(shè)占用；突出對永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)，要在規(guī)劃批準(zhǔn)前先行核定永久基本農(nóng)田并上圖入庫、落地到戶；要求在編制有關(guān)規(guī)劃、推進(jìn)多規(guī)合一過程中，與永久基本農(nóng)田布局充分銜接，城市發(fā)展原則上不得突破永久基本農(nóng)田邊界；提高占用永久基本農(nóng)田的門檻，對經(jīng)依法批準(zhǔn)占用永久基本農(nóng)田的，繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)按照當(dāng)?shù)馗亻_墾費(fèi)最高標(biāo)準(zhǔn)的兩倍執(zhí)行。
推進(jìn)耕地質(zhì)量建設(shè)，強(qiáng)化耕地建設(shè)性保護(hù)。《意見》強(qiáng)調(diào)，要著力機(jī)制創(chuàng)新，建立1212主導(dǎo)、社會參與的工作機(jī)制，以財(cái)政資金引導(dǎo)社會資本參與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，充分調(diào)動各方積極性；要著力模式創(chuàng)新，全面推進(jìn)建設(shè)占用耕地耕作層剝離再利用，統(tǒng)籌推進(jìn)耕地休養(yǎng)生息，綜合采取工程、生物、農(nóng)藝等措施，提升土壤肥力，提高耕地的糧食生產(chǎn)能力；要強(qiáng)化監(jiān)測評價，建立科學(xué)的耕地質(zhì)量和產(chǎn)能評價制度，定期對全國的耕地和產(chǎn)能水平進(jìn)行評價，完善耕地質(zhì)量調(diào)查與監(jiān)測體系，實(shí)施耕地質(zhì)量的監(jiān)測與成果更新。
健全耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，強(qiáng)化耕地激勵性保護(hù)。《意見》提出，整合中央和地方各級涉農(nóng)資金，對承擔(dān)耕地保護(hù)任務(wù)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民進(jìn)行獎補(bǔ)，并規(guī)范市縣間跨地區(qū)補(bǔ)充耕地的利益調(diào)節(jié)。《意見》還首次提出實(shí)行跨地區(qū)補(bǔ)充耕地的利益調(diào)節(jié)，允許國家重點(diǎn)扶貧地區(qū)補(bǔ)充耕地指標(biāo)在省域范圍內(nèi)調(diào)劑，指標(biāo)調(diào)劑收入用于耕地保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。同時，鼓勵通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等多種方式，由占用耕地區(qū)域?qū)@些重點(diǎn)扶貧區(qū)域進(jìn)行對口扶持。
明責(zé)任、算大賬、差別化
占補(bǔ)平衡新方式
《意見》堅(jiān)持聚焦突出問題，著力解決資源空間不匹配、責(zé)任主體不明確等問題，提出了“明責(zé)任、算大賬、差別化”改革舉措。
明確耕地占補(bǔ)平衡責(zé)任。《意見》在重申建設(shè)占用單位補(bǔ)充耕地義務(wù)的同時，進(jìn)一步明確了地方1212負(fù)責(zé)落實(shí)補(bǔ)充耕地任務(wù)，使之與耕地保護(hù)主體責(zé)任一致。《意見》首次提出建立“黨委領(lǐng)導(dǎo)、1212負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動”的共同責(zé)任機(jī)制，首次提出“實(shí)行耕地保護(hù)黨政同責(zé)、對履職不力、監(jiān)管不嚴(yán)、失職瀆職的，依紀(jì)依法追究黨政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”，首次提出“耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)績考核、生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核的重要內(nèi)容”。三個“首次”，體現(xiàn)了中央對耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)落實(shí)的高度關(guān)注，凸顯占補(bǔ)平衡責(zé)任落實(shí)在耕地保護(hù)整個環(huán)節(jié)中的關(guān)鍵作用。
強(qiáng)化占補(bǔ)平衡算大賬。《意見》在改進(jìn)占補(bǔ)平衡管理方式上提出，強(qiáng)調(diào)地方1212要“通過土地整理、復(fù)墾、開發(fā)等推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，增加耕地?cái)?shù)量、提升耕地質(zhì)量”，以“縣域自行平衡為主、省域內(nèi)調(diào)劑為輔、國家適度統(tǒng)籌為補(bǔ)充”落實(shí)補(bǔ)充耕地任務(wù)。為此，補(bǔ)充耕地資金上，地方1212要統(tǒng)籌各類1212資金、吸引各類社會資本；補(bǔ)充耕地渠道上，統(tǒng)籌實(shí)施土地整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾等，新增耕地經(jīng)核定后可用于落實(shí)補(bǔ)充耕地任務(wù)。從區(qū)域平衡角度“算大賬”，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)充耕地義務(wù)與地方1212保護(hù)耕地責(zé)任履行情況監(jiān)管考核有機(jī)協(xié)同。
實(shí)行差別化管理。《意見》從我國區(qū)域資源稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和項(xiàng)目實(shí)施的差異出發(fā)，提出實(shí)施補(bǔ)充耕地國家統(tǒng)籌。耕地后備資源嚴(yán)重匱乏的直轄市，新增建設(shè)占用耕地后，新開墾耕地?cái)?shù)量不足以補(bǔ)充所占用耕地?cái)?shù)量的，可向國務(wù)院申請國家統(tǒng)籌；資源環(huán)境條件嚴(yán)重約束、補(bǔ)充耕地能力嚴(yán)重不足的省份，對由于實(shí)施國家重大建設(shè)項(xiàng)目造成的補(bǔ)充耕地缺口，可向國務(wù)院申請國家統(tǒng)籌。《意見》還提出跨省補(bǔ)充耕地資金收取標(biāo)準(zhǔn)綜合考慮補(bǔ)充耕地成本、資源保護(hù)補(bǔ)償、管護(hù)費(fèi)用及區(qū)域差異等因素制定，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)作用，進(jìn)一步體現(xiàn)區(qū)域差異客觀現(xiàn)實(shí)與差別化管理原則。
