日前，國土資源部、國家發(fā)改委、公安部、人力資源和社會保障部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制的實施意見》（以下簡稱《意見》），國土資源部、人力資源和社會保障部有關(guān)負(fù)責(zé)人就《意見》的任務(wù)、主要實施措施以及如何保障農(nóng)民利益進(jìn)行了解讀。
“十三五”期末實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶
“以人為核心的新型城鎮(zhèn)化是人類社會發(fā)展的客觀規(guī)律，是實現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路。在新型城鎮(zhèn)化的過程中，首要的任務(wù)就是推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，也就是逐步實現(xiàn)以農(nóng)民工和隨遷子女、隨遷家庭為主體的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，逐步實現(xiàn)在城鎮(zhèn)里的穩(wěn)定就業(yè)、穩(wěn)定居住，并且平等地享有市民的權(quán)利。這就是有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的含義。”人力資源和社會保障部農(nóng)民工工作司副司長沈水生解釋說。
沈水生進(jìn)一步闡述：“怎么推進(jìn)市民化呢？通俗的理解就是，‘兩條腿’走路。一方面是要努力地使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他的常住人口在城鎮(zhèn)落戶，到‘十三五’期末能夠?qū)崿F(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。落戶以后就全面享有城市市民的各項權(quán)益。另一方面，推動暫時沒有在城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能夠拿著居住證，根據(jù)不同地區(qū)、不同城市的承載能力，逐項地享受基本公共服務(wù)和市民權(quán)益，逐步地實現(xiàn)市民化的目標(biāo)。”
國土資源部規(guī)劃司副司長周建春說，《意見》的目標(biāo)任務(wù)是，到2018年，基本建立人地掛鉤機(jī)制，形成部門聯(lián)動、上下銜接、有利于促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的建設(shè)用地供應(yīng)制度；到2020年，全面建立科學(xué)合理的人地掛鉤機(jī)制政策體系，區(qū)域和城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)布局更加優(yōu)化，土地節(jié)約集約利用水平顯著提高，為如期實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶提供用地保障。
進(jìn)城落戶人口按人均100平方米安排新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地
關(guān)于進(jìn)城落戶人口人均用地標(biāo)準(zhǔn)的問題。周建春說：“《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》提出，人均城市建設(shè)用地嚴(yán)格控制在100平方米以內(nèi)。因此，《意見》提出，現(xiàn)狀人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地不超過100平方米的，進(jìn)城落戶人口按人均100平方米安排新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地；現(xiàn)狀人均水平超過100平方米的，適當(dāng)降低標(biāo)準(zhǔn)。同時，綜合考慮東中西部不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和自然條件的差異，以及非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移落戶人口和取得居住證的常住非戶籍人口用地需求，允許各省份根據(jù)實際情況對標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，幅度控制在10%以內(nèi)，這樣給予各地一定的靈活性，又防止地方調(diào)整幅度過大、擠占生態(tài)用地和耕地。”
對于如何確保進(jìn)城落戶人口建設(shè)用地需求。周建春說：“為更好地促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，《意見》提出，在土地利用總體規(guī)劃編制中要更加突出進(jìn)城落戶人口因素，合理確定城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模；在制定三年滾動用地計劃和分解下達(dá)年度用地計劃時，充分考慮新型城鎮(zhèn)化和進(jìn)城落戶人口的用地需求，由各省（區(qū)、市）根據(jù)進(jìn)城落戶人口專項安排進(jìn)城落戶人口用地指標(biāo)，確保合理用地需求。圍繞落實區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化等，綜合國務(wù)院剛批準(zhǔn)實施的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）調(diào)整方案》，特別考慮‘三個1億人’等因素，提出了2015-2020年全國新增建設(shè)用地總規(guī)模約3900萬畝，其中包含進(jìn)城落戶1億人口的各類用地需求，我們初步計算是1200萬畝。”
人地掛鉤機(jī)制既保障新型城鎮(zhèn)化的用地也制約土地的城鎮(zhèn)化
周建春介紹，《意見》的基本原則是，堅持以人定地、人地和諧；堅持保護(hù)耕地、節(jié)約用地；堅持改革創(chuàng)新、規(guī)范運(yùn)作；堅持尊重意愿、維護(hù)權(quán)益。
周建春說，目前，我國城鎮(zhèn)化水平總體還不高，土地的城鎮(zhèn)化快于人口的城鎮(zhèn)化，不解決人的城鎮(zhèn)化，城市發(fā)展就會導(dǎo)致盲目擴(kuò)大城市規(guī)模，就會造成土地被大量占用和浪費(fèi)。因此，在全面推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中，必須使城市發(fā)展與人口增長相適應(yīng)，提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率和城鎮(zhèn)化質(zhì)量，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，這就需要建立進(jìn)城落戶人口與建設(shè)用地供應(yīng)更加緊密的掛鉤機(jī)制，實現(xiàn)土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化相協(xié)調(diào)。2016年，國家“十三五”規(guī)劃綱要進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤（以下稱人地掛鉤）機(jī)制。建立人地掛鉤機(jī)制，既是對新型城鎮(zhèn)化的用地保障，也是對土地城鎮(zhèn)化的制約，可以起到“一石兩鳥”作用。
對于如何處理好維護(hù)農(nóng)民“三權(quán)”和控制農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模的關(guān)系，周建春說，《意見》從兩個方面提出處理辦法，一方面要嚴(yán)格執(zhí)行進(jìn)城落戶人員農(nóng)村土地承包權(quán)不變、宅基地使用權(quán)不變、集體收益分配權(quán)不變的政策，消除進(jìn)城落戶人員后顧之憂，保障農(nóng)民順利進(jìn)城落戶；另一方面要建立激勵機(jī)制，鼓勵進(jìn)城落戶人員按照自愿、有償?shù)脑瓌t，將宅基地退出或以出租等方式在集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，同時根據(jù)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移情況，配套開展增減掛鉤，對舊村莊、舊宅基地和閑置農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行整理復(fù)墾，有效控制農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模。
