近日，中央審議通過了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》出臺背景如何，主要內容是什么，有哪些政策創新，如何貫徹落實好《意見》，記者就此采訪了農業部部長韓長賦。
1.記者：請介紹一下《意見》出臺的背景和過程。
韓長賦：農村土地經營權流轉和規模經營是事關農業農村發展的一件大事，也是深化農村改革的一項重要內容。在工業化、城鎮化進程中，農村勞動力逐步轉移，他們原來經營的土地流轉出來，使得農業從業者的土地經營規模不斷擴大，先進的農業技術裝備得到利用，為建設現代農業創造了必要條件。這是世界農業發展的普遍現象。目前我國正處于這一階段。近年來，各地從實際出發在這方面積極探索，取得了一定成效，積累了一些經驗。但從深層次看，在保護農民承包權益、加強流轉管理和服務、扶持新型經營主體發展等方面，還存在一些制約發展的體制機制性因素。為此，廣大農民群眾和基層干部，迫切希望中央進一步指明改革方向、明確創新路徑、健全扶持措施、加強工作指導。
黨中央、國務院高度重視農村土地流轉和規模經營發展。黨的十八大和十八屆三中全會提出，要鼓勵承包經營權在公開市場上流轉，發展多種形式適度規模經營，培育新型農業生產經營主體，構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系。習近平總書記對此多次作出重要批示，李克強總理也提出明確要求。為貫徹好中央精神，有關部門在開展土地經營權流轉規范化管理和服務試點的基礎上，深入基層調研、總結地方經驗，充分聽取基層干部和農民群眾的意見。可以說，《意見》體現了中央的意圖，凝聚了群眾的智慧，是今后一段時期指導農村土地制度和農業經營制度改革的重要政策性文件。
2.記者：《意見》的主要政策取向是什么？
韓長賦：這些年來，中央先后制定了一系列關于農村土地流轉和規模經營發展的政策法律，如2001年中共中央下發的《關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》、2003年頒布實施的《農村土地承包法》，對土地怎樣流轉作出了明確規定。現在出臺的這個《意見》，是適應新形勢和實踐發展要求制定的，延續了中央一貫的政策基調，遵循了《農村土地承包法》的立法精神，并吸收了近年來廣大農民群眾的實踐創造。
《意見》的著眼點主要有三個方面：一是推進現代農業發展。在堅持土地集體所有的前提下，實現所有權、承包權、經營權三權分置，形成土地經營權流轉的格局，大力培育和扶持多元化新型農業經營主體，發展農業適度規模經營，走出一條有中國特色的農業現代化道路。二是維護農民合法權益。建立健全土地承包經營權登記制度，保護好農戶的土地承包權益。堅持依法自愿有償，尊重農民的流轉主體地位，讓農民成為土地流轉和規模經營的積極參與者和真正受益者。三是堅持一切從國情和農村實際出發。土地流轉和規模經營發展是客觀趨勢，但必須看到這是一個漸進的歷史過程，不能脫離實際、脫離國情，片面追求流轉速度和超大規模，否則的話，欲速則不達。既看到發展方向的必然性，加大政策扶持力度，加強典型示范引導，鼓勵創新農業經營體制機制；又看到推進過程的長期性，因地制宜、循序漸進，使農業適度規模經營發展與城鎮化進程和農村勞動力轉移規模相適應，與農業科技進步和生產手段改進程度相適應，與農業社會化服務水平提高相適應，避免走彎路。
3.記者：如何準確理解農村集體土地所有權、承包權、經營權“三權分置”？
韓長賦：大家知道，我國農村土地歸集體所有，這是《憲法》明確的，但是在不同時期有不同的經營形式。人民公社時期搞集體經營，效果不好。十一屆三中全會后，我們實行農戶承包經營，實際上是把土地集體所有權與農戶承包經營權“兩權分置”，效果是好的。當前，在工業化、城鎮化快速發展背景下，大量人口和勞動力離開農村，原來家家戶戶都種地的農民出現了分化，承包農戶不經營自己承包地的情況越來越多，在大多數地區，承包權與經營權分置的條件已經基本成熟。實現土地集體所有權、承包權、經營權三權分置，這是引導土地有序流轉的重要基礎。習總書記在中央農村工作會議上指出，把農民土地承包經營權分為承包權和經營權，實現承包權和經營權分置并行，這是我國農村改革的又一次重大創新。
《意見》明確提出，堅持農村土地集體所有，所有權、承包權、經營權三權分置，引導土地經營權有序流轉。首先要維護好農村土地集體所有權。《意見》強調，一方面要探索新的集體經營方式；另一方面，要行使好農村集體在土地流轉和承包經營上的管理監督權，發揮好集體為農民流轉土地提供服務的組織功能作用。其次，要保障好土地承包權。《意見》指出，要抓緊抓實承包地確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題；要完善承包合同，健全登記簿，頒發權屬證書，強化土地承包經營權物權保護。同時，要放活經營權。《意見》強調，要鼓勵創新土地流轉形式，發展多種形式的適度規模經營；加強土地流轉服務體系建設，為流轉雙方提供服務，保護流轉雙方的權益。總之，三權分置是深化農村土地制度改革的實踐探索，體現了中國特色農村土地制度改革的理論創新。
4.記者：近年來社會上對未來“誰來種地”問題十分關注，請問《意見》提出了哪些應對措施？
韓長賦：“誰來種地”是城鎮化快速發展中必然面臨的問題，對此要辯證地看待。一方面，這說明我們的二三產業發展了，農村勞動力有了更好的就業機會，他們可以離開土地從事其它產業，并獲得高于農業的收入；另一方面，又說明我們的土地經營規模太小，對青壯年勞動力沒有吸引力，農業后繼乏人需要高度關注。據統計，2013年全國農民工數量近2.7億人，約占農村勞動力總數的45%，其中外出6個月以上的農民工達到1.7億人，占農村勞動力總數的1/3。原來家家戶戶種地的農民出現了分化，越來越多的農戶把農業當副業，有的不再精耕細作，有的甚至出現撂荒現象，未來“誰來種地”問題日益突出。解決這個問題，關鍵是提升農業的經營規模，讓農業經營有好的效益，讓農民成為體面的職業，培養多種新型農業經營主體。
中央對解決“誰來種地”問題十分關注。去年習近平總書記在山東考察時指出，要以解決好地怎么種為導向，加快構建新型農業經營體系。為此，《意見》提出了三個方面的措施：一是建立新型職業農民制度，培育新的種地人。包括實施新型職業農民培育工程，積極培養專業大戶、家庭農場經營者、農民合作社帶頭人、農業企業經營管理人員、農業社會化服務人員和返鄉農民工等新型職業農民，努力構建新型職業農民和農村實用人才培養、認定、扶持體系。二是引導土地資源流向新型農業生產經營主體，使愿意種地的人能獲得更多的土地經營權。鼓勵各地整合涉農資金建設連片高標準農田，并優先流向家庭農場等規模經營農戶；有條件的地方可將土地經營權入股組建合作組織，通過自營或委托經營等方式發展農業規模經營；允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營；工商企業可以適度租賃土地發展良種種苗繁育、高標準設施農業、規模化養殖、開發農村“四荒”資源等現代種養業。三是加大扶持完善服務，為新型農業經營主體發展提供更好的外部環境。《意見》主要從財政、金融、用地、稅收等方面提出了一系列有針對性的扶持政策。如支持符合條件的新型農業經營主體優先承擔涉農項目，新增農業補貼向新型農業經營主體傾斜，引導金融機構建立健全針對新型農業經營主體的信貸、保險支持機制，要求各地在年度建設用地指標中單列一定比例專門用于新型農業經營主體建設配套輔助設施等。
應當指出的是，在發展新型農業經營主體的同時，不能忽視普通農戶的作用，這是我國的基本國情、農情決定的。各類新型經營主體在農業的不同領域、不同環節各有優勢，要多元化、融合式地發展。
5.記者：為什么要健全土地承包經營權登記制度？《意見》對做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作提出了哪些要求？
韓長賦：黨的十八屆三中全會明確提出，要保護好農民“三塊地”（農戶的承包地、農民的宅基地和集體建設用地）的合法權益。其中的承包地，既是農戶最重要的生產資料，也是新型經營主體發展規模經營的基本要素。加強對承包地的保護，是促進土地流轉起來，形成規模經營的重要前提。過去，對農戶承包地主要是按照合同進行管理，存在面積不準、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題。這使得許多農民心里不夠踏實，總擔心土地流出后自己的權益無法保障。建立農村土地承包經營權登記制度，一是針對現實矛盾，解決好承包地塊面積不準、四至不清、空間位置不明等問題；二是按照《物權法》要求，完善合同、健全登記簿、頒發權屬證書，確認農戶對承包地的占有、使用、收益等各項權利。這是穩定農村土地承包關系的重要基礎，是開展土地經營權流轉的重要前提，也是調處承包糾紛、開展抵押擔保、落實征地補償的重要依據。
健全登記制度，強化對農戶承包地權益的保護，當前最重要的抓手就是開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作。2013年中央1號文件明確要求“用五年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作”。習近平總書記指示，要把這項工作抓緊抓實，真正讓農民吃上‘定心丸’。按照中央要求，農業部會同中央農辦、財政部、國土資源部、國務院法制辦、國家檔案局自2011年開始試點，目前已在全國1611個縣（市、區）、15.3萬個村開展，為下一步全面推開積累了豐富經驗。為指導各地做好土地承包經營權確權登記頒證工作，《意見》明確提出四個方面的要求：一是按照保持穩定、依法規范、民主協商、因地制宜、分級負責的原則穩步推進；二是原則上要確權到戶到地，在尊重農民意愿前提下，也可以確權確股不確地；三是強化縣鄉兩級責任，建立黨委政府統一領導、部門密切協作、群眾廣泛參與的工作機制；四是加強工作保障，經費納入地方財政預算，中央財政給予補貼。
6.記者：當前，農村土地經營權流轉情況如何，為引導有序流轉《意見》提出了哪些具體措施？
韓長賦：近年來，農村土地流轉呈加快之勢。截至2014年6月底，全國家庭承包經營耕地流轉面積3.8億畝，占家庭承包耕地總面積的28.8%，比2008年底提高20個百分點。隨著規模的擴大，土地流轉也呈現出主體多元、形式多樣的發展態勢。流入方仍以農戶為主，但向合作社、龍頭企業等新型農業經營主體流轉的比重逐步上升；農村集體經濟組織成員之間的轉包仍是最主要的流轉形式，但出租、股份合作等流轉形式比重上升較快。從總體上看，我國農村土地流轉總體上平穩健康，但也存在一些需要重視和解決的問題。如有的地方強行推動土地流轉，片面追求流轉規模、比例，侵害了農民合法權益；有的地方土地流轉市場不健全，服務水平有待提高；有的工商企業長時間、大面積租賃農戶承包地，“非糧化”、“非農化”問題比較突出。這些問題如果不解決好，就會影響到農村土地的有序流轉和農業適度規模經營的健康發展。
針對上述問題，在總結基層實踐經驗的基礎上，《意見》提出了四個方面的具體措施：一是堅守土地流轉的底線。要堅持農村土地集體所有，堅持依法自愿有償，保護農民承包權益，不能搞大躍進，不能搞強迫命令，不能搞行政瞎指揮。要確保流轉土地用于農業生產，重點支持糧食規模化生產。二是鼓勵創新土地流轉形式。鼓勵農民以多種形式長期流轉承包地，鼓勵通過互換解決承包地細碎化問題，穩步推進土地經營權抵押、擔保試點，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營等。三是嚴格規范土地流轉行為。尊重農民在流轉中的主體地位，村級組織只能在農戶書面委托的前提下才能組織統一流轉，禁止以少數服從多數的名義將整村整組農戶承包地集中對外招商經營。四是加強土地流轉服務體系建設。完善縣鄉村三級服務網絡，為流轉雙方提供信息發布、政策咨詢等服務，研究制定流轉市場運行規范，引導土地流轉雙方簽訂書面流轉合同，保護流轉雙方的權益。
7.記者：近年來，工商企業進入農業引起社會廣泛關注，對如何引導好并防止“非糧化”、“非農化”等問題，《意見》有何規定？
韓長賦：我國農村缺資金、缺人才，缺先進的管理，為發展現代農業，工商企業進入農業是必要的。近年來，一些工商企業在從事農業產前農資供應、產后農產品加工銷售等同時，還直接租賃農戶承包地從事農業生產環節。到2014年6月底，流入企業的承包地面積已達到3864.7萬畝，呈逐年上升趨勢。從實踐情況看，工商企業直接租地經營，有利有弊，好處是可以帶來優良的品種、先進的技術和經營模式，不好的是擠占農民就業空間，容易加劇“非糧化”、“非農化”傾向。對此，中央態度十分明確，就是要加大糧食生產扶持力度，鼓勵和支持流轉土地用于糧食生產，遏制“非糧化”，嚴禁“非農化”。決不允許借土地流轉之名搞非農建設。
為鼓勵流轉土地用于糧食生產，《意見》提出，一是通過新增補貼向糧食生產規模經營主體傾斜、優先安排農機具購置補貼、開展生產者補貼試點、目標價格保險試點、營銷貸款試點、逐步實現糧食生產規模經營主體“愿保盡保”等措施，重點扶持糧食規模化生產；二是通過糧食主產區、糧食生產功能區、高產創建項目實施區的產業規劃和相關農業生產扶持政策引導經營主體生產糧食；三是通過合理引導土地流轉價格，以降低糧食生產成本，穩定糧食種植面積。可以采取停發糧食直接補貼、良種補貼、農資綜合補貼等措施，遏制撂荒耕地。
為防止工商企業下鄉引發“非農化”，《意見》明確：一是鼓勵工商資本發展良種種苗繁育、高標準設施農業、規模化養殖和開發農村“四荒”資源等適合企業化經營的現代農業。二是對工商企業租賃農戶承包地加強監管和風險防范。包括，要求各地對工商企業長時間、大面積租賃農戶承包地有明確的上限控制；建立健全資格審查、項目審核和風險保障金三項制度，嚴格準入門檻，加強事后監管；定期對租賃土地企業的農業經營能力、流轉承包地用途等情況進行監督檢查，及時查處糾正違法違規行為等。
8.記者：規模經營為什么要強調適度，實踐中如何把握這個度？
韓長賦：現代農業的基本特征是農業生產的專業化、標準化、規模化、集約化。一定規模的土地集聚有利于發展現代農業。但是，任何一種土地經營方式，都存在勞動生產率與土地產出率如何均衡的問題。如果土地規模太小，可能土地產出率高一點，勞動生產率低一點，制約了農民增收；如果土地規模過大，可能勞動生產率高一點，土地產出率低一點，又不利于農業增產。而且中國國情是人多地少，又有個公平和效率的關系問題，不可能農業人口還沒有轉移出去而土地“歸大堆”。因此，土地經營規模不是越大越好，應當有一個適宜的范圍。對此，習近平總書記在中央農村工作會議上指出：“要把握好土地經營權流轉、集中、規模經營的度，要與城鎮化進程和農村勞動力轉移規模相適應，與農業科技進步和生產手段改進程度相適應，與農業社會化服務水平提高相適應，不能片面追求快和大，不能單純為了追求土地經營規模強制農民流轉土地，更不能人為壘大戶”。
實踐中，許多同志希望在全國有一個規模經營的適度標準。但到底多少算“適度”，需要根據區域特征、土地條件、作物品種、生產力水平等多種因素而確定，一定是有差異的，而且是動態的。很難在全國范圍內制定一個統一的面積標準，還是由地方根據本地情況來決定為好。因此，《意見》只提出對“兩個相當于”的要重點扶持，即土地經營規模的務農收入相當于當地二、三產業務工收入的，土地經營規模相當于當地戶均承包土地面積10-15倍的，應當給予重點扶持。這主要考慮到我國農戶平均承包土地面積不足8畝,10-15倍大約在100畝左右,按農戶家庭2個勞動力種糧計算,現階段勞均收入可相當于出外打工。實際是種半年地等于打一年工。當然，由于各地二三產業發展水平不一，農村勞動力轉移有快有慢，可以根據實際情況確定具體的標準。如上海松江區確定糧食家庭農場的平均耕種面積為100-150畝，江蘇省測算糧食生產最優規模在80-170畝之間都是合理的，實踐看，效果是好的。同時要看到，規模經營也有多種方式，實踐中，既有土地資源聚積的，也有通過社會化服務特別是土地托管服務形成的，而這一點在我國有廣泛的適應性。
9.記者：農業社會化服務體系是農業適度規模經營發展的有力支撐，《意見》提出了哪些新的措施？
韓長賦：我國耕地資源稀缺，土地經營規模不可能太大。我國有2億多農戶，小規模經營農戶仍將長期大量存在。國際經驗表明，中小規模的農業經營者更需要依托社會化服務組織，才能確保足夠的市場競爭力。健全的農業社會化服務體系可以將農業經營主體從部分生產經營環節中解放出來，專注于發揮自身優勢，是農業適度規模經營發展的有力支撐。中國特色現代農業發展道路的特點之一，可能就是“家庭經營+合作聯合+社會化服務+政府支持”。我國農村土地實行家庭承包經營制度以來，農業社會化服務體系不斷發展壯大，但仍然無法滿足廣大承包農戶以及規模化新型農業經營主體的發展需求。
為提高農業社會化服務水平，《意見》提出了培育多元社會化服務組織的要求，拓展農技推廣、動植物防疫、農產品質量安全監管等公共服務機構的服務范圍，開展政府購買農業公益性服務試點；支持經營性服務組織發展農業生產性服務，積極推廣土地托管服務模式。同時，《意見》提出要發揮供銷合作社的優勢和作用，扎實推進供銷社綜合改革試點，推動供銷社與新型農業經營主體對接，鼓勵基層供銷社針對農業生產重要環節提升規模化服務水平。
10.記者：深化改革的難點是如何將中央的決策落到實處，《意見》對此提出了哪些工作要求？
韓長賦：為確保改革措施落實到位，讓群眾滿意，《意見》提出了五項要求。一是強化領導責任。各級黨委政府要把抓改革舉措落地作為重要政治責任，充分認識引導農村土地經營權有序流轉、發展農業適度規模經營的重要性和復雜性，切實加強組織領導，嚴格按照中央政策和國家法律法規辦事。二是做好調查研究。要開展全面深入的調查研究，做好分類指導，利用好農村改革實驗區、現代農業示范區等開展試點試驗，總結基層和農民群眾創造的好經驗、好做法。三是加強政策宣傳。要加大政策的宣傳力度，準確把握中央政策要求，營造良好的改革發展環境，促進全社會廣泛了解和積極參與改革。四是健全工作體系。加強農村經營管理體系建設，明確相應機構承擔農村經管工作，確保事有人干、責有人負。五是抓好監督檢查。各有關部門要加強工作指導和檢查監督，及時查處違法違紀行為，抓緊修訂完善相關法律法規。
