對于工商企業參與農業，要有一定的約束，不能是完全的自由準入。考慮到工商企業的利益和農民、農業的利益不完全一致，也要建立一定的風險防范機制，防止企業經營中犧牲農民利益，危害農業長遠發展。比如說，前些年一些工商企業進軍農業，但是農業利潤低，往往利用拿到的土地發展服務業，甚至開發房地產，農業往往成了點綴。更有甚者，名為進軍農業，實際上是沖著農業補貼去的。
農村土地制度改革是農村改革的核心，不僅關系到未來農村的面貌、農業的發展、農民的出路，也關系到未來的社會穩定和經濟發展潛力，是十八屆三中全會確定的改革重點領域。也許正是因為事關重大，牽涉面廣，觀點分歧嚴重，改革的思路一直不是太清晰。
不過，在幾天前召開的中央全面深化改革領導小組第五次會議上，土地制度改革的思路漸漸明晰起來。
事先聲明，筆者向來不懂如何看中央文件，更不懂如何解讀領導人的講話。一來，領導講話往往有具體的語境，針對一些具體的情況，要考慮方方面面的因素，有些信息也不一定是公開可得的，解讀起來很難。二來，學者看文件或者聽領導講話，容易受自己學術觀點的影響，不自覺地往自己支持的方向上靠，往往帶有“一廂情愿”的嫌疑。而且，領導講話往往很長，動輒上萬字。因此，解讀領導講話是個吃力不討好的事情，不做也罷。
不過，這次國家主席習近平講話的會議公告非常簡短，一共只有兩段話，加起來683個字，對應會議審議的兩個重要文件——《關于引導農村土地承包經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》和《積極發展農民股份合作賦予集體資產股份權能改革試點方案》。仔細看的話，句句有要點，句句有所指，通篇幾乎找不到冗余的字句。更有趣的是，盡管非常簡短，卻清楚勾勒了土地制度改革的方向和思路。不過，這也是筆者一家之言，說說而已。
改革目標：
解決“兩農問題”
習近平在講話中，首先強調“現階段深化農村土地制度改革，要更多考慮推進中國農業現代化問題，既要解決好農業問題，也要解決好農民問題，走出一條中國特色農業現代化道路”。開篇頭一句話，應該是為農村土地制度改革定了目標。定目標無疑是至關重要的，目標定對了、定準了，才好理思路、找抓手。
這句話的妙處，在于強調“農業”和“農民”，而沒有強調“農村”，對于坊間津津樂道的“城鎮化”，也未提及。下過工夫好好做研究的人都知道，農村改革真正要解決的問題，一是產業，二是人口，也就是農業的發展和農民的出路問題。
我們要用世界7%的耕地養活22%的人口，農業的壓力可想而知。而且，以家庭為單位的、小規模的經營給農戶帶來的收入太低，農戶缺乏種糧的積極性。在目前這種狀態下，農業很難取得進一步的技術進步，也很難再有進一步的發展。增加農業規模，是農業發展的必然要求。
同時，我們還有8.7億農村戶籍人口，在農村的還有大約6億左右。這些人脫離了土地怎么辦，往哪里去，如何保障生計，進城能不能安居樂業，會不會形成社會不安定，都是要仔細考慮和解決的問題。
農業和農民問題，是農村改革真正要解決的兩大問題。
至于農村問題，其實不是一個獨立的問題。農業和農民問題解決了，農村的面貌就會跟著發生變化，所謂農村落后的問題，就隨之而解了。換句話說，農村問題是附著在農業和農民問題上的，并不是一個獨立的問題。所謂“三農問題”，其實是“兩農問題”。
把“農村”與“農業”、“農民”問題并列，其實是混淆了深層的、根本性問題與表面的、附屬的問題，不利于找到問題的源頭和重點。而且，把農村問題單獨列出來，與農業、農民這兩農問題并列，容易形成“農村”是一成不變的、是獨立于城市之外的印象，看不到農村是發展變化的，更看不到城鄉其實是一體的，城鄉發展是相互促進的。其實，解決農村問題的關鍵，就在于讓農民進城，農村慢慢消解。人少了，產值增加了，人均收入自然就上去了，農村落后的面貌就自然化解了。
至于城鎮化問題，也不是一個獨立的問題。農業的進一步發展，必然要釋放人口，這些人必然要進城，無非是進哪個城的問題。不管是進大城市，還是進小城市，甚至是進居民定居點，其實都是進城。需要具體分析的，是這些人進城之后的就業、醫療、教育、社會保障等伴隨的問題。解決了這些問題，城鎮化問題就解決了。泛泛而談城鎮化，也不利于抓住問題的要點，反而容易引起誤解，讓一些人覺得城鎮化就是圈地、就是投資。
改革思路：
“三權分置、經營權流轉”
習近平講話的第二句，道出了改革的思路：“我們要在堅持農村土地集體所有的前提下，促使承包權和經營權分離，形成所有權、承包權、經營權三權分置、經營權流轉的格局。”顯然，“堅持農村土地集體所有”、“三權分置”、“經營權流轉”，是這句話的三個要點。
關于堅持農村土地的集體所有制，估計會讓一些人略感失望，覺得改革不夠徹底。筆者的第一反應，也是如此。不過，現實的演化路徑總是很復雜的，不會完全符合任何人或者任何理念的預期。現行憲法規定農村土地屬于集體所有，不堅持這一條的話，就要修改憲法，而修憲是個漫長的過程，反而會延遲改革。而且，農村的產權形態已經這么久了，一下子改變所有制的基礎，也未必是最優的策略。未來不可知，還是一步一步來更穩妥一些。畢竟，改革有個協調的問題。孤軍深入的話，容易全軍覆沒。
“促使承包權和經營權分離，形成所有權、承包權、經營權三權分置、經營權流轉的格局”這句話，則是清楚表明了改革的思路。農村土地的所有權屬于集體，這一條堅持不變。但是農村集體經濟組織的成員有“承包經營權”，就是承包經營土地的權利。現在的思路，是把承包權和經營權分開，經營權可以轉讓。這里有兩層意思：其一，承包權是集體經濟組織成員的權利，是“成員權”，這個也不變；其二，在保障成員權的基礎上，把經營權分離出來，并鼓勵經營權的流轉。
放在一起看的話，農村集體土地流轉的脈絡就清楚了。“所有權”和“承包權”都是和現在的農村集體經濟組織及其成員聯系在一起的，其實都是“成員權”，這個先不動。實際使用土地的權利，也就是“經營權”，是可以流轉的。事實上，這就是所有權和使用權分離，促進使用權流轉的一種路徑。
和城市土地的情況對比一下可能會清楚一些。城市土地屬于國家所有，但是“使用權”可以依法轉讓。城市土地沒有“承包權”的問題，只有所有權和使用權兩權，因此實際上是“兩權分置、使用權流轉”的狀況。農村土地多了一個承包經營權，現在要把承包權和經營權分開，促進經營權的流轉，要形成“三權分置、經營權流轉”的格局。所以，這其實就是特定條件下使用權流轉的方式，實質上和城市土地的“兩權分置、使用權流轉”在總體上是一致的。
設立風險防范機制
三權分置、經營權流轉的直接動因，是增加農業經營的規模，出發點無疑是好的。可是里面會不會有風險？農民土地會不會又一次“被流轉”？會不會造成社會矛盾？可能性當然有的。
現實中人們的利益、考慮各種各樣，相差何止萬里。至少，不是每一個人都把農業規模經營作為首要的目標函數，土地經營權流轉中各個參與方的目標和利益是各種各樣的，行為當然也會各異。因此，改革中要設立風險防范機制，一步一步來。下面幾句話，就是沖著這個來的：
“發展農業規模經營要與城鎮化進程和農村勞動力轉移規模相適應，與農業科技進步和生產手段改進程度相適應，與農業社會化服務水平提高相適應。要加強引導，不損害農民權益，不改變土地用途，不破壞農業綜合生產能力。要尊重農民意愿，堅持依法自愿有償流轉土地經營權，不能搞強迫命令，不能搞行政瞎指揮。要堅持規模適度，重點支持發展糧食規模化生產。要讓農民成為土地適度規模經營的積極參與者和真正受益者。要根據各地基礎和條件發展，確定合理的耕地經營規模加以引導，不能片面追求快和大，更不能忽視了經營自家承包耕地的普通農戶仍占大多數的基本農情。對工商企業租賃農戶承包地，要有嚴格的門檻，建立資格審查、項目審核、風險保障金制度，對準入和監管制度作出明確規定。”
這段話比較長，一共7句，314個字。簡要解讀的話，里面有四層意思。
一、強調農業改革要“漸進”，要實事求是。發展農業是改革的首要目標，規模經營是方向，但是要漸進、要適度、要和現階段的實際情況相適應，“不能片面追求快和大”。漸進改革中的重要的現實考慮，包括城鎮化進程、勞動力轉移規模、農業科技和生產手段的改進程度、農業社會化服務水平，規模經營的推進要和這些方面的重要考慮相協調。
二、強調保護農民的利益，讓農民從規模經營中獲益，而不僅僅是地方政府和工商企業。目前城鄉差距依然很大，農民依然處于嚴重相對貧困的狀況。保障農民的利益，是土地改革的一個底線。而且，從長遠看，農業最后還是要以規模化的家庭經營為主，農業改革要有農民的積極參與，否則很難持續下去。
上面第一條是關于農業健康發展，第二條是關于保護農民利益。這兩條，是農村土地制度改革中的兩個基本點。
三、強調尊重農民的意愿，經營權流轉必須以自愿為前提，“不能搞強迫命令，不能搞行政瞎指揮”。考慮到地方政府的利益和出發點和農業健康發展、保護農民利益這兩個基本點也不完全一致，前些年土地改革試點中存在農民“被上樓”的現象，這種防范其實非常必要。
四、對于工商企業參與農業，要有一定的約束，不能是完全的自由準入。考慮到工商企業的利益和農民、農業的利益不完全一致，也要建立一定的風險防范機制，防止企業經營中犧牲農民利益，危害農業長遠發展。比如說，前些年一些工商企業進軍農業，但是農業利潤低，往往利用拿到的土地發展服務業，甚至開發房地產，農業往往成了點綴。更有甚者，名為進軍農業，實際上是沖著農業補貼去的。因此，對工商企業租賃農戶承包地，不能是誰來都可以，“要有嚴格的門檻，建立資格審查”，要有“項目審核、風險保障金制度”。根本的目的，是“不能損害農民的利益，不改變土地用途，不破壞農業綜合生產能力”。
后面這兩條，重點在嚴防土改過程中的風險。簡言之，一是要尊重農民意愿，二是對進入農業的工商企業要有審查和監管。
簡要概括，習近平關于《關于引導農村土地承包經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》的講話，一共449個字，內容包括了改革目標、改革思路、防范風險三個方面，信息量可謂豐富。農村土地制度改革，要以“發展現代農業，保障農業利益”為兩大基本目標，以所有權、承包權、經營權“三權分置”，促進經營權流轉為基本思路，以嚴密防范改革風險為保障。
至此，一個漸進式土改的思路，清晰浮出水面。不過，這只是起了個頭、找到了一個抓手，農村土地制度改革牽涉多個方面，要促進要素的順暢流轉、激活要素潛能，還有進一步的問題需要解決。這次會議審議的另一個文件，《積極發展農民股份合作賦予集體資產股份權能改革試點方案》，則是為進一步推動要素流轉創造條件。
