2014年底召開的中央農村工作會議曾提出，“隨著國內外環境條件變化和長期粗放式經營積累的深層次矛盾逐步顯現，農業持續穩定發展面臨的挑戰前所未有”。2015年間，隨著矛盾繼續深化，三農政策“謀變”勢在必行。2016年中央“一號文件”擬將強調，“落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標”。
12月24日至25日，2015年的中央農村工作會議在北京召開，2016年“一號文件”的主題和聚焦內容也浮出水面。會議討論了《中共中央、國務院關于落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見（討論稿）》。按照慣例，這份討論稿修改完善后，將成為2016年的中央“一號文件”，指導全年以及今后一段時期的“三農”工作。
2015年11月中旬，分管“三農”工作的國務院副總理汪洋亦曾在《人民日報》撰文——《用發展新理念大力推進農業現代化》。
業內普遍認為，目前，以糧食產量、收儲量、進口量“三量齊增”為代表現象，中國農業的深層次矛盾正在全面爆發。現行的農產品（18.58, 0.40, 2.20%）托市制度，造成全產業鏈扭曲，并加劇了內外價差，進口農產品沖擊嚴重，農產品收儲和補貼制度改革迫在眉睫。但是，改革要怎么改？糧食庫存之高，已令一些部門和地方政府喘不氣來；越來越多的人士意識到，糧食并非越多越好。但糧食安全目標應怎樣厘定？政策如何細化？
隨著中國勞動力和土地成本抬升，中國農業成本上升迅速，相當多農產品的競爭力喪失明顯。長此以往，中國農業要如何抵御國外進口全面沖擊？如何在國際國內兩個市場之間配置資源？如何在小農國情下加快發展農業現代化？自然資源亮“紅燈”，提上日程的“休耕”又該怎么操作？這些問題，都迫切需要回答。
日前召開的2015年中央農村工作會議，進一步明確了“三農”主要議題的改革方向和方針。但收儲和補貼制度等一些關鍵性改革，難度很大，究竟如何改，方案仍待明晰。
逐漸清晰的糧食政策新信號
“中國政府下一步的糧食政策為適當調減當期產量，但將著力保持生產能力的穩定和提升。”中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文近期在一個公開演講中表示。
從官方公布的中央農村工作會議信息來看，隨著糧食庫存高企、階段性“供過于求”局面底定，國際大市場間的資源流動不可回避，以及糧食政策在這兩年間的逐步調整適應，至此，中央對糧食政策的調整框架已經基本清晰。
首先，中央拋棄了一些人士主張的“糧食完全市場化”，仍然強調“堅持保障糧食安全底線”，但明確了“有保有放”以及“保什么”的問題。中央農村工作會議提出，要“保稻谷、小麥等口糧，保耕地、保產能，保主產區特別是核心產區的糧食生產”。
與此同時，“樹立大農業、大食物觀念”，首次在中央農村工作會議上被正式提出。會議表示，要推動糧經飼統籌、農林牧漁結合、種養加一體、一二三產業融合發展。這也就是說，糧食政策將不再對“糧食安全”作片面的、一味的強調，而是拓展了“糧食安全”的內涵，增進了對食物安全的理解。
進而，中央將農業結構調整、適應市場需求，放在了更重要的位置。會議強調，要著力加強農業供給側結構性改革，提高農業供給體系質量和效率，使農產品供給數量充足、品種和質量契合消費者需要，真正形成結構合理、保障有力的農產品有效供給。
這意味著，有必要加快推進農產品收儲制度改革。目前，糧食等重要農產品在國家“托市收購”機制下形成的政策市，導致產需脫節情況非常嚴重。
在糧食庫存壓頂的壓力下，“去庫存”也成為現階段農業工作的重要任務。會議提出，要高度重視去庫存、降成本、補短板。加快消化過大的農產品庫存量，加快糧食加工轉化。
上世紀90年代末，中國也曾出現階段性糧食過剩，以至于出現陳化糧危機。在許多業內人士看來，如果不采取針對性措施，“陳化糧”危機也有可能卷土重來。按國家政策要求，“托市收購”的糧食應在三年內完成輪換，但這兩年“托市糧”的拍賣成交率一直很低。財新記者日前在河南信陽調研時看到，2013年由國家收購的稻谷，至今仍滿滿地壓在倉庫里。
補貼制度怎么改？
此輪農產品收儲和補貼制度的改革已經醞釀了兩年多，目前正走到抉擇的關鍵時期。剛剛落幕的中央農村工作會議再度明確，要完善糧食等重要農產品價格形成機制和收儲政策，為農業結構性改革提供動力。
“價補分離”是中央已經確定的改革方向。陳錫文表示，糧食補貼調整的基本思路是：發揮市場供求在價格形成中的基礎作用，政府在市場之外給農民必要的補貼。
但具體怎么改，政策界人士仍沒有一致意見。目標價格制度（即國家不直接入市收儲，讓價格隨行就市，將目標價格和市場價之間的差價補貼給農民）和直接補貼是兩種被建議較多的思路。不過，曾被寄予厚望的目標價格制度，從新疆棉花、黑龍江大豆的試點情況來看，出現操作成本過高等問題；若要進一步推廣擴展到主糧品種使用，業內人士多不看好。
陳錫文在最近的公開演講中，則曾提出過“黃箱補貼”改“綠箱補貼”的思路。所謂“黃箱補貼”，是指價格補貼和與農產品現期產量、面積等掛鉤的直接補貼等對貿易有較大扭曲作用的補貼，是WTO農業協議規定不禁止但須承諾逐漸削減的補貼類型。中國加入世貿組織時承諾，農產品“黃箱補貼”不得超過產值的8.5%。
而“綠箱補貼”則指無貿易扭曲作用或此類作用非常小的國內支持措施，包括一般服務、與生產不掛鉤的直接收入支持、環境保護補貼等，WTO對此無限制。
陳錫文表示，應把國內糧價回歸到與國際市場糧食價格相近的水平，這樣有利于抑制糧食進口、減少國內糧食庫存、恢復國內糧食市場流通。“而對于農民的收益損失，政府可以采取WTO所允許的‘綠箱補貼’政策給予彌補，這種補貼與糧食產量、糧食價格脫鉤。”此一思路，應該和直接補貼的思路更為接近。
對于補貼制度改革，中央農村工作會議還強調，要充分發揮多種形式農業適度規模經營在結構性改革中的引領作用，農業支持政策要向規模經營主體傾斜，同時要注重讓農民分享成果。
