此次國(guó)土資源部等三部委聯(lián)合出臺(tái)的《意見》，目的是為發(fā)展鄉(xiāng)村旅游提供土地政策支持，這也是黨和國(guó)家逐步放活農(nóng)村土地的改革思路在鄉(xiāng)村旅游方面的落地。該《意見》的目的是支持鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，發(fā)力點(diǎn)是放活農(nóng)村用地政策，亮點(diǎn)則是賦予農(nóng)民集體和個(gè)人更多的土地發(fā)展權(quán)。
近日，國(guó)土資源部聯(lián)合住建部、國(guó)家旅游局印發(fā)了《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），其中明確提出允許利用農(nóng)村集體建設(shè)用地、農(nóng)民自有住宅、未利用地以及通過開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)來發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)，這為農(nóng)民集體和個(gè)人利用土地參與鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展提供了政策支撐，松開了鄉(xiāng)村旅游用地的約束，邁起了推動(dòng)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的步伐。
發(fā)展鄉(xiāng)村旅游是促進(jìn)一二三產(chǎn)融合發(fā)展，增加農(nóng)民收入的有效措施，是創(chuàng)意型農(nóng)業(yè)發(fā)展的一個(gè)有效抓手。但是，農(nóng)民集體和個(gè)人缺乏土地發(fā)展權(quán)一直是制約鄉(xiāng)村旅游升級(jí)發(fā)展的重要因素，此次國(guó)土資源部等三部委出臺(tái)《意見》，目的便是為解決這一問題提供政策支持。我們也應(yīng)看到，這一政策的出臺(tái)，也是黨和國(guó)家逐步放活農(nóng)村土地，還權(quán)賦能改革思路在鄉(xiāng)村旅游方面的落地。《意見》的出臺(tái)，既是對(duì)國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展，投資消費(fèi)等相關(guān)政策的落實(shí)，同時(shí)，就農(nóng)村土地制度改革而言，它更多體現(xiàn)了十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的精神。該《意見》的目的是支持鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，發(fā)力點(diǎn)是放活農(nóng)村用地政策，亮點(diǎn)則是賦予農(nóng)民集體和個(gè)人更多的土地發(fā)展權(quán)。
在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地方面，十八屆三中全會(huì)提出，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。這為農(nóng)民集體參與集體土地開發(fā)指明了土地制度改革的方向。《意見》規(guī)定，在符合土地利用總體規(guī)劃、縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃、鄉(xiāng)和村莊規(guī)劃、風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的前提下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以依法使用建設(shè)用地自辦或以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等方式與其他單位和個(gè)人共同舉辦住宿、餐飲、停車場(chǎng)等旅游接待服務(wù)企業(yè)。這項(xiàng)規(guī)定在鄉(xiāng)村旅游用地層面上解決了我國(guó)集體土地與國(guó)有土地同地不同權(quán)問題，開辟了農(nóng)村集體建設(shè)用地可用于開發(fā)鄉(xiāng)村旅游的途徑，農(nóng)民集體擁有了其所有土地的旅游發(fā)展權(quán)，增加了農(nóng)民增收的渠道。
在宅基地使用方面，十八屆三中全會(huì)指出，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。《意見》貫徹了十八屆三中全會(huì)的意圖，規(guī)定依據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市制定的管理辦法，城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村居民可以利用自有住宅或者其他條件依法從事旅游經(jīng)營(yíng)。《意見》松解了農(nóng)民利用自有住宅從事旅游經(jīng)營(yíng)的束縛，讓農(nóng)民也可以堂堂正正地利用自有住宅來經(jīng)營(yíng)獲取財(cái)產(chǎn)性收入。這既體現(xiàn)了對(duì)農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)中使用權(quán)和收益權(quán)的尊重，又體現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)特別是處分權(quán)的尊重。
在農(nóng)村承包地方面，十八屆三中全會(huì)明確，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。2015年中央“一號(hào)文件”提出，推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。積極開發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能，挖掘鄉(xiāng)村生態(tài)休閑、旅游觀光、文化教育價(jià)值。十八屆三中全會(huì)及2015年中央“一號(hào)文件”為進(jìn)一步放活鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的農(nóng)業(yè)用地政策奠定了政策基礎(chǔ)。《意見》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位和個(gè)人，可依法通過承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)的方式，使用農(nóng)民集體所有的農(nóng)用地、未利用地，從事與旅游相關(guān)的種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)生產(chǎn)。這意味著，農(nóng)業(yè)拓展了旅游觀光等功能，延伸了價(jià)值鏈，農(nóng)民增加了租金收入，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位和個(gè)人也可以利用資金及服務(wù)優(yōu)勢(shì)參與鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)資源的有效配置和綜合效益的提升。
城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)政策旨在保護(hù)耕地、節(jié)約集約用地、合理化城鄉(xiāng)用地布局。《意見》提出要支持通過開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，優(yōu)化農(nóng)村建設(shè)用地布局，建設(shè)旅游設(shè)施。此處釋放的信號(hào)應(yīng)是，整理復(fù)墾為耕地的減少的農(nóng)村建設(shè)用地將不再僅是用于增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地，而且可用于增加鄉(xiāng)村旅游設(shè)施建設(shè)用地。這是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)政策的一大突破，農(nóng)村建設(shè)用地的減少不再只是被動(dòng)與城市建設(shè)用地的增加掛鉤，還可以農(nóng)村內(nèi)部掛鉤，自身“造血”發(fā)展。
當(dāng)然，放活農(nóng)村用地政策不等于給濫用農(nóng)村土地開口子。此次《意見》對(duì)于嚴(yán)格旅游業(yè)用地供應(yīng)和利用監(jiān)管也做出明確規(guī)定，防患于未然。有兩個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)值得防范，一是要嚴(yán)格加強(qiáng)推鄉(xiāng)村旅游相關(guān)的農(nóng)用地、未利用土地的的用途管制，不得借鄉(xiāng)村旅游之名擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地；二是要嚴(yán)格項(xiàng)目審批，尤其不得借鄉(xiāng)村旅游之名違法違規(guī)開發(fā)商品住宅項(xiàng)目，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)要嚴(yán)格處理，嚴(yán)肅追求責(zé)任。
此次《意見》的出臺(tái)，既是落實(shí)中央關(guān)于農(nóng)村土地政策改革的有力舉措，也是促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的一項(xiàng)重要政策。在具體執(zhí)行的過程中，要提高風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，確保農(nóng)村土地不被濫用，確保把好政策用到最需要的地方。
