改現行的土地制度，以城帶鄉究竟能帶到多遠？這個問號，各方關注，而我自己也沒有想得明白的現成答案。唯有等機會，看看有無來自社會實驗室的實驗報告。是可遇不可求的機會，因為有城又有鄉的城市在我國雖然為數不少，但幅員足夠“遼闊”，讓城市的級差地租可以惠澤遠地農村的，卻所在不多。上海、天津、北京和成都等地，郊區本來就比一般農村發達不少，再搞城鄉統籌，等于錦上添花。遠地更為貧窮的鄉下，也有機會分享中心城區節節上升的土地收益嗎？
老天不負有心人，終于出現了一個大尺度的實驗室。2007年以降，作為中國第四個直轄市，重慶首創的“地票”改革試驗正式開張。其背景情況，本系列曾向讀者做過介紹（見本報2013年12月16日第49版“‘土地交易所’破土而出”）。背景之后還有背景，那就是重慶自設立直轄市以來，雖然城市化的表現不俗，但人口流動與土地配置很不搭調。數據說，自1997-2009年，重慶的農村常住人口減少了31％，但同期農村人均占用的建設用地，卻由183平米上升到262平米，增長43％。奇了怪也：城市人增地增，農村人減地也增，城鄉建設用地齊增，兩端一起擠占耕地，如此的城鎮化如何持續？
北京的辦法是“城鄉建設用地增減掛鉤”。講過的，那也是逼出來的應急措施。據此，國務院批準重慶市2013-2020年的土地利用總體規劃，要求農村減少建設用地277平方公里，新增城區建設用地655平方公里；一減一增之間，重慶城鄉可凈增建設用地378平方公里。
拿到中央政府下達的“掛鉤指標”，重慶大可依托行政之手，收縮農村版圖，擴張城鎮面積。不過，這個在我國所有直轄市里農村、農民占比最大的西南中心城市，還有心在城鎮化中嘗試體制創新，更多利用市場之手，在城鄉土地配置機制方面有所突破。2007年，時任重慶市委書記汪洋離渝赴粵之前，把設計重慶城鄉土地流轉機制的任務批給了時任常務副市長黃奇帆。自此，地球上從來沒有過的“地票”制，開始了它的今生前世。
黃奇帆久居長江之尾的上海，2001年調入重慶主管經濟。在滬工作期間，他管過企業，參與浦東開發，也是當年開資本市場的一位得力干將。話說朱鎔基1990年要辦上交所，派了一干人馬去觀摩紐交所，其中就有黃奇帆。隨著一紙調令奇帆入渝，城市轉型、要素市場、精打算盤等海上元素，也一并被帶到長江之頭的重慶市，在當地生根開花。
有機會處理以城帶鄉的土地市場化改革，奇帆出手不凡。在他主持下定下來的重慶城鄉土地流轉方案，出于“掛鉤”又遠勝“掛鉤”。最重要的變化，是農村建設用地的減少與城市建設用地的增加，皆與市場掛鉤，由一個公開市場所發現的相對價格，來激勵土地的節約與集約利用，配置土地用途，并在城鄉各相關主體之間妥當分配上漲的土地收益。
這套新設計的制度，叫“地票”。闡釋一句，地票之“票”，是可交易資產的憑證。此定義當然不算獨創，但奇帆的貢獻是聯想——既然可上市交易企業資產的憑證叫“股票”，那么可交易的土地資產之憑證，為什么不可以叫“地票”？“股票、地票”皆市場交易的權利憑證，聯到一起，懂其一就懂其二，念起來又上口，師出有名可算達標。
“地票”的設計思路如下：“以耕地保護和實現農民土地財產價值為目標，建立市場化復墾激勵機制，引導農民自愿將閑置、廢棄的農村建設用地復墾為耕地，形成的指標在保障農村自身發展后，節余部分以地票方式在市場公開交易，可在全市城鄉規劃建設范圍內使用。”
具體實施，有四個環節：（1）復墾。前提是農民住有所居，并自愿申請，將閑置、廢棄或利用不充分的農居房屋，復墾為耕地。至于單戶申請，還是聯戶申請；是復墾后在本地另建新居或新村，還是到城鎮購房——皆遵從申請人的意愿。市、區政府僅對復墾申請的批準和結果驗收，負行政責任。驗收時，以權證為建設用地的合法依據，以第二次國土調查的圖斑控制復墾范圍，以實測結果確認有效建設用地的面積，并嚴守復墾達標的技術標準（土壤層厚40公分，小于15度坡）。
（2）交易。復墾一旦經驗收合格，就生成“地票”，即可以公開交易的土地資產之憑證。權利人——農戶或農村集體——可持票進場，到“重慶農村土地交易所”掛牌出售。根據土交所章程，城鄉法人、具有獨立民事能力的自然人及其他組織，均可入場平等競購地票。地票的成交價由市場決定，信息一律公開。
（3）落地。重慶市建立計劃指標、地票、增減掛鉤指標分類保障用地需求的制度。明確規定，主城區和區縣城新增的經營性用地，必須使用地票。同時，也限定不得在城市規劃建設范圍之外使用地票，保證地票的落地納入城市建設規劃。另外，地票落地時仍遵守現行土地征收、轉用、出讓的有關規定。
（4）分配。地票的成交價款扣除復墾成本之后，全部收益歸農民和農村集體所有。其中，宅基地收益由農戶與集體按85：15分成，其中屬于農戶的，由土交所直接打入農戶的銀行賬戶；屬于集體使用的建設用地，復墾交易后的地票收益歸集體。重慶市還設立最低交易保護價，保障農戶的地票收益不低于每畝12萬元，集體的收益不低于每畝2.1萬元。復墾形成的耕地，所有權歸集體所有，原則上由原農戶承包經營和管護。
公開競購地票的勝出者，無論法人還是自然人，皆有權在城市建設規劃范圍內按照地票的面積，選擇合適位置落地開發。開發的凈收益歸這些地票持有人，須依法繳納的稅費，則歸政府。由是，當農村的建設用地被“移動”到城區時所帶來的土地增值收益，就在農民、集體、開發主體與政府之間，按地票制度界定的權利各得其所。
不難明白，重慶地票制度脫胎于“城鄉建設用地增減掛鉤”，實現的經濟功能也類似，就是把農村閑置、廢棄、低效占用的建設用地，經由在農村復墾、在城區落地，“移動”到地價較高的位置來使用，從而釋放土地升值的潛力。但是，“地票”再也不是用行政之手來實現以上目標，而是經由一個公開的土地市場，通過供求競爭的市場機制來完成。這個打通城鄉壁壘的土地市場，基礎就是制度化了的各方財產權利。
以我之見，這套制度設計在邏輯上無懈可擊。這里那里的小瑕疵，不能說一點沒有，但整體看，說得通。科斯點到過，市場的前提是清楚界定的財產權利。重慶地票的基礎是農戶可轉讓復墾土地的建設開發權，再搭建一個公開交易的市場，以市價引致轉讓。怎么看，脈絡清楚，順理成章。
問題是設計歸設計，執行歸執行。說得通的，不一定行得通。特別是重慶這么個后起的直轄市，幅員8.2萬平方公里（比歐洲好幾個國家都大），人口近3000萬，城區不小，農村更大。再偉大的頂層設計，貫徹起來究竟成什么模樣，是邏輯推理無能為力的。要回答這個問題，經驗主義的辦法唯有看、看、看。還不是個案看一時，而是橫看側看，假以時日，看看到底發生了什么。
機緣巧合，2008年12月4日重慶地票首場拍賣會上成交的第一張地票——08001號——我和兩位同學得以追到當地訪問。勝出者是家民營企業，重慶玉豪龍實業公司，董事長劉樹聲，他舉牌出價2560萬元，比起拍價整整高出了1280萬元，一舉拿下這300畝土地的落地權。我們在南岸區劉董辦公室談及此事，他那激昂的情緒還不能平復。對平均每畝8.5萬元之價，我問“地票不等于地，值不值呢？”老劉答，“要順利落地，一定值”。
半年后又到重慶，我再去劉樹聲處問地票有否落地。答復還沒有，而焦慮明顯替代了原先的激昂。不難理解，2560萬元的利息還不算大，萬一本金有什么閃失，對這家民營公司可不算小。老劉的團隊在城市規劃區里尋尋覓覓，中意的地塊不是沒有，只是“地票落地”是新事物，手續麻煩，非預期所料。再后來我們隔段時間打電話問進展，終于在2010年2月得知，重慶市首4宗地票落地獲得批復，總計達817畝，包括玉豪龍公司的300畝。屈指算來，離競拍得手已經1年又2個月過去了。
地票供給就比較簡單。2008年重慶市首批宅基地復墾，江津區3000多農戶參加，產生地票3600畝，包括老劉拍得的那300畝。該區李市鎮的孔目村，曾被譽為“地票第一村”，我們到現場拜訪。嫌“跑馬看花”不過癮，我等一干從北大來的師生，還直接去江津區一個村子小住兩天。當時的訪談記錄俱在，我印象深的外出打工的家長們，回到老家最上心的事情，就是到底選哪里置業，才是對下一代最好的選擇。記下了當時的感受：“財產性收入”云云，在我們的文章不過是一組詞匯而已，但對農民而言，卻是改變他們自己和下一代經濟命運的一個臺階！
順便記一筆，孔目村的首批復墾，其實從2006－2007年實施“增減掛鉤”就開始了，政策與后來的地票有所不同。這也反映“地票”起于“掛鉤”，只不過后者以行政之手為中心，凡農民拆舊、建新、復墾之對價，皆由政府劃一規定。后來的“地票”以市場定價，對農民來說“補償”就不固定。從掛鉤到地票的銜接階段，農戶有反應，輿論有批評，事出有因。適應后就好了——市價有高有低，不是“不平等”，恰恰是“在波動的市價面前大家平等”。還有農戶宅基地劃定85％的分配比例，直接撥款到農戶個人帳戶，開始也是沒有的，后來為防層層上下其手，干脆開通從市場到農戶的直達車。
2011年重慶方面宣布，要讓幾百萬進城農民工融入城市。黃奇帆提出“三、三、五”構想，即花三年時間，讓進城農民脫下三件鄉下人的衣服（宅基地、林權和承包農地），換上五件城里人的衣服（養老、醫療、教育、住房和就業）。這事可大了。我們忙不迭組成由重慶籍同學和四川籍老師領銜的研究組，不料調查工作剛剛展開，“三、三、五”受質疑——“為什么要農民先脫三件才穿上五件？”——輿論倒向“三加五”（讓農民穿著三件再加五件！）。我們則遇到經驗研究的困境：事實在經驗上還沒有立住，研究什么去呢？
再過一年，重慶鬧開了“唱紅打黑”。深不可測，哪里是我們這個專業看得懂的？幸虧成都的還權賦能、確權、聯建和土地流轉還有得看，于是我們多跑都江堰、郫縣和大邑。重慶這邊，地票拍賣還是跟著看，幾次三番到拍賣現場觀摩。用的是老辦法，力求遍訪每一個環節的各方當事人，像拼圖一般東一塊、西一塊地湊，希望在思維上對整個圖像盡可能有一個完整的理解。
最近去重慶是今年6月。風風雨雨，那里實行地票制已滿五年。根據土交所的記錄，迄今為止重慶全市共復墾耕地15萬畝，交易地票13.74萬畝，農民和集體共得價款279億元，受惠農戶17.2萬戶。此外，在城鎮已落地的地票，共計8.6萬畝。由于地票是有價憑證，具有抵押融資功能，也為復墾提供了前期資金。目前，重慶市各銀行對地票類復墾項目授信190億元，實際放貸105億元。
此行訪問了兩個鎮。一是涪陵的馬武鎮，距中心城區23公里，自2010年以來完成30個復墾項目，涉及18個村子的3329戶農民，共復墾土地1795.4畝，農戶和集體共分得3億人民幣，畝均16.7萬元，戶均（按85％計）7.66萬元，平均每個村集體分得250萬元。二是巴南區木洞鎮，屬重慶主城區范圍，計劃實施4批復墾項目，已完成第一批4個復墾項目，復墾土地81.4畝，涉及119個農戶，于2013年6月通過市級驗收。兩相對照，似乎遠離中心城區的農村更歡迎地票。馬武鎮完成復墾的農戶占總農戶的28％，還有很多農民排隊等侯進入復墾，甚至有人為要求參加復墾而上訪！但巴南區復墾戶的比例就低，進度也慢。全市數據也印證這一點：迄今為止，72％的地票來自遠離中心城市的渝東南、渝東北“兩翼”地區，而97％的落地地票，集中落于“一圈”內城，揭示了愈遠程、地票功效愈彰顯的特征。
前后斷斷續續觀察了五年，期間有研究報告，但一個字也不曾公開發表。本文算是第一篇可拿出來給讀者看的，結論寫入標題——“地票是一個了不起的創造”。筆者以為最了不起之處，是地票把“掛鉤”無可挽回地推進了市場。本來“征地指標”之外又冒出“掛鉤指標”，或容易變成行政權力手中永不嫌多的新玩物。“地票”一來，復墾指標可入市公開交易，就像當年的外匯指標一樣，市場的機能一旦發作，覆水難收，回頭路就沒得走啦。
效果是如此明顯，以至于無須任何深奧的道理，人們在常識水平上就可以得出清楚的判斷。那么多農民進城另謀高就，他們老家中閑置、廢棄的房屋宅基地又如此之多，選些來復墾，耕地增加，城市建設用地也增加，老鄉得到一筆地票價款，政府又沒掏財政的腰包，就是開一個公開交易市場，究竟何害之有？了不起之上的了不起，是重慶地票與現行體制諸多方面的沖突最小。論耕地保護，那里的耕地不減反增；論用途管制，講起來還構成“地票”交易的邏輯前提；講城市建設總規模的規劃控制，那是“地票”落地不可逾越的鐵定邊界。“地票”惟一沖擊的，是“集體建設用地不得轉讓用于非農建設”的禁令，此禁不除，講“市場配置（土地）資源”就永遠是一句束之高閣的空話。
“地票”沖擊還是合法的。本來，直轄市就在我國地方政府系列中居最高的行政級別。更難能可貴的是，重慶試驗地票制還得到中央政府的批準。2008年，作為重慶市政府向國家提出的12項重大事項之一，“地票”得到了中央有關部委的支持。《國務院關于推進重慶市統籌城鄉改革和發展的若干意見》（國發［2009］3號）明確，“設立重慶農村土地交易所，開展土地實物交易和指標（即地票）交易試驗”。從制度變遷的角度看，合法的市場能更好地穩定各方預期，減少交易行為的扭曲或歪曲。茲事體大，再次印證了地票是一個了不起的創造。
