農(nóng)村改革的主要任務(wù)
黨的十八屆三中全會(huì)決定中關(guān)于農(nóng)村的改革任務(wù)，是放在健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制的大背景下來(lái)部署的，大體上可以概括為以下十個(gè)方面：第一，改革農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制和完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系；第二，改革農(nóng)村土地制度；第三，改革農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度；第四，推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系創(chuàng)新；第五，改革農(nóng)業(yè)和農(nóng)村投資體制；第六，改革農(nóng)村金融體制；第七，農(nóng)村行政管理體制和社會(huì)管理機(jī)制創(chuàng)新；第八，農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展和基本公共服務(wù)體制改革；第九，健全農(nóng)村生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理制度；第十，戶籍制度改革和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城鎮(zhèn)。
這其中，農(nóng)村土地制度改革牽涉面廣，在體制方面觸及的層次深，所以引起了社會(huì)各界的普遍關(guān)注。農(nóng)村土地制度改革會(huì)對(duì)整個(gè)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度產(chǎn)生非常深刻和長(zhǎng)遠(yuǎn)的影響，所以，我重點(diǎn)談?wù)勱P(guān)于農(nóng)村土地制度的改革。
農(nóng)村土地制度改革的影響與分類(lèi)
推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革至少會(huì)在幾個(gè)大的層面上產(chǎn)生很大影響：一是對(duì)國(guó)家土地管理制度的影響；二是對(duì)城鄉(xiāng)之間土地資源配置和利用的影響；三是對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制的影響；四是對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的影響。從對(duì)十八屆三中全會(huì)決定的解讀來(lái)看，可以把復(fù)雜的農(nóng)村土地制度改革分解成三大塊：第一塊涉及到國(guó)家征地制度的改革，對(duì)象為用于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)的農(nóng)村集體土地；第二塊涉及到農(nóng)村集體建設(shè)用地，既包括農(nóng)民的宅基地，也包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的用地，還包括農(nóng)村的公共設(shè)施和公益性用地；第三塊涉及到農(nóng)地，主要是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的耕地。
征地制度改革
十八屆三中全會(huì)決定對(duì)征地制度改革提出了五項(xiàng)要求：
一、允許符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)，并且和國(guó)有土地同等權(quán)利。其意為：在城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃區(qū)的范圍內(nèi)，如果涉及到符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)民集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，這部分土地可能就不再征收，以繼續(xù)保持農(nóng)民集體所有權(quán)的狀態(tài)進(jìn)入城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場(chǎng)。這對(duì)于保障農(nóng)民土地權(quán)利、增加農(nóng)民從土地開(kāi)發(fā)中獲取收益具有重大意義。
二、在前一條的基礎(chǔ)上進(jìn)一步縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，同時(shí)健全對(duì)被征地農(nóng)民的多元保障機(jī)制。即使不屬于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，但如果符合規(guī)劃和用途管制，農(nóng)村集體的土地也可以進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)。這就進(jìn)一步縮小了征地范圍。城鎮(zhèn)化還在推進(jìn)階段，城鎮(zhèn)建設(shè)需要用地，但新增建設(shè)用地中實(shí)行征收的土地比重會(huì)逐步下降，這可能是未來(lái)改革的趨勢(shì)。這就意味著有更多的農(nóng)村集體土地在不改變所有權(quán)的前提下就進(jìn)入城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場(chǎng)，這對(duì)于如何改革國(guó)家的土地管理制度、對(duì)于如何保障因城鎮(zhèn)化而失去農(nóng)地的農(nóng)民權(quán)利都將提出新的要求。
三、比允許符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)村集體土地進(jìn)入城鎮(zhèn)建設(shè)更重要的問(wèn)題是，農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地后的增值收益怎么分配。城鎮(zhèn)中有兩種土地所有制后，政府未來(lái)不必通過(guò)改變土地所有權(quán)的方式來(lái)推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)，而只需以監(jiān)管者的身份，要求所有的土地權(quán)利人在土地利用中必須符合規(guī)劃和用途管制，這是管理制度上的深刻變化，也是世界上多數(shù)國(guó)家采取的做法。但關(guān)鍵還是如何解決土地增值以后的收益分配。十八屆三中全會(huì)明確提出要建立兼顧國(guó)家、集體、農(nóng)民三者的土地增值收益的分配機(jī)制，并明確要求合理提高個(gè)人收益。世界各地采取的辦法大體為兩種：一種是土地的增值收益歸土地所有者，然后由政府通過(guò)稅收來(lái)調(diào)節(jié)；另一種則是由法律確定一個(gè)合理的分成比例，規(guī)定農(nóng)民所得的比例。我國(guó)臺(tái)灣省的規(guī)定是不低于40%，這基本可被臺(tái)灣農(nóng)民所接受。
十八屆三中全會(huì)有關(guān)征地制度的改革還有兩項(xiàng)要求：一是要求減少劃撥用地，更多的建設(shè)用地要通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)配置；還提出要建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價(jià)機(jī)制，提高工業(yè)用地價(jià)格。這對(duì)于遏制城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地饑渴癥顯然有重要意義。最后一項(xiàng)，提出要完善建設(shè)用地二級(jí)市場(chǎng)，這對(duì)推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的二次開(kāi)發(fā)、節(jié)約集約用地也會(huì)發(fā)生重要作用。
農(nóng)村集體建設(shè)用地改革
對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地，人們關(guān)注的焦點(diǎn)其實(shí)都集中在城近郊區(qū)、城中村的農(nóng)村土地，而那些遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)的農(nóng)區(qū)土地實(shí)際上與城鎮(zhèn)建設(shè)用地并沒(méi)有太大的關(guān)系。當(dāng)然，通過(guò)拆農(nóng)房、并村莊，把農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)倒到城里來(lái)用，則是另一回事。所以，不能用解決城鎮(zhèn)化地區(qū)農(nóng)民土地的辦法來(lái)對(duì)待整個(gè)農(nóng)村的建設(shè)用地。同時(shí)，也要考慮我國(guó)的城鎮(zhèn)化到底還需要多少建設(shè)用地。第二次全國(guó)土地調(diào)查的結(jié)果是，到2012年底城鎮(zhèn)建設(shè)用地已達(dá)7.3萬(wàn)平方公里；將來(lái)即使城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%，按人均100平方米來(lái)計(jì)算，城鎮(zhèn)建設(shè)用地也不應(yīng)超過(guò)10.5萬(wàn)平方公里，比現(xiàn)在再增加3.2萬(wàn)平方公里。而村莊建設(shè)用地到2012年底已近18.5萬(wàn)平方公里。因此，絕不可能把農(nóng)村節(jié)約的建設(shè)用地指標(biāo)都倒到城鎮(zhèn)來(lái)用。城鄉(xiāng)建設(shè)如何統(tǒng)籌規(guī)劃，農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移、部分村莊逐步消亡后如何合理補(bǔ)償農(nóng)民，以將農(nóng)房、村莊復(fù)墾為耕地等問(wèn)題，應(yīng)抓緊研究。
十八屆三中全會(huì)決定還提出農(nóng)村集體建設(shè)用地改革的一個(gè)重要問(wèn)題，即對(duì)于農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓。但住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的準(zhǔn)確定義（即它與土地使用權(quán)是什么關(guān)系），仍需繼續(xù)探討。
農(nóng)民住房抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的問(wèn)題很復(fù)雜，它至少涉及到三項(xiàng)重要制度。第一是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度。農(nóng)民宅基地是農(nóng)民以集體組織成員的名義獲得的，且只有本集體的成員才能在本集體申請(qǐng)宅基地，如果農(nóng)民可以將其住房抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓?zhuān)遣皇且馕吨w外部人員也可以獲得？這涉及到農(nóng)村宅基地制度的根本改變。第二，雖然農(nóng)民房屋的建設(shè)費(fèi)用是自己負(fù)擔(dān)的，但是宅基地所有權(quán)是集體的，而農(nóng)民的宅基地是無(wú)償獲得的，這表明農(nóng)民的房產(chǎn)權(quán)的權(quán)能是不完整的。如果允許產(chǎn)權(quán)不完整的農(nóng)民住房直接進(jìn)入市場(chǎng)，那制度上該如何對(duì)待城鎮(zhèn)中類(lèi)似的住房，比如經(jīng)濟(jì)適用房和其他購(gòu)買(mǎi)型的保障房？這涉及到整個(gè)房地產(chǎn)市場(chǎng)規(guī)則的根本改變。第三，我國(guó)最高法曾經(jīng)解釋?zhuān)航邮芊课莸盅旱你y行在抵押人無(wú)力償還貸款、房屋被銀行收走的情況下，必須保障抵押人及其贍養(yǎng)人口的基本居住權(quán)。這些情況都表明農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的復(fù)雜性，這也可以理解為什么十八屆三中全會(huì)決定中提出的農(nóng)房抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓只是選擇若干試點(diǎn)、并要慎重穩(wěn)妥推進(jìn)的深層考慮。
農(nóng)民承包耕地經(jīng)營(yíng)體制的改革
第三塊地的改革是農(nóng)民承包耕地經(jīng)營(yíng)體制改革。十八屆三中全會(huì)提出，在農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移以后，要引導(dǎo)農(nóng)民承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，發(fā)展土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，并且提出要以多種形式來(lái)創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，提出了家庭經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等多種多樣的形式共同發(fā)展。
改革中需要解決好的問(wèn)題主要在于兩個(gè)方面：第一，怎樣保障農(nóng)戶作為土地承包者的權(quán)利；第二，怎樣通過(guò)流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)使農(nóng)業(yè)在現(xiàn)代化道路上更快發(fā)展。十八屆三中全會(huì)決定提到加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系創(chuàng)新當(dāng)然需要培育多種主體，不僅要培育從事農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的多種經(jīng)營(yíng)主體，還要培育那些不直接提供農(nóng)產(chǎn)品、但給其他農(nóng)戶提供經(jīng)濟(jì)技術(shù)服務(wù)的多種主體。這是我國(guó)農(nóng)村近期發(fā)生的一個(gè)深刻變化。“耕、種、收靠社會(huì)化服務(wù)，日常田間管理靠家庭成員”的經(jīng)營(yíng)形式，這種靠擴(kuò)大社會(huì)化服務(wù)的規(guī)模，彌補(bǔ)農(nóng)戶土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模不足的經(jīng)營(yíng)形式，明顯提高了農(nóng)業(yè)的效率和效益，也符合現(xiàn)階段大量農(nóng)村勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)之間徘徊的現(xiàn)實(shí)要求。從這個(gè)角度而言，以承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)為主要形式的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)體制改革正比較順利地向前推進(jìn)。只要把握住這個(gè)方向，堅(jiān)持讓農(nóng)民依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，不搞大躍進(jìn)、不搞強(qiáng)迫命令，不搞行政瞎指揮，就不會(huì)出現(xiàn)大的問(wèn)題。
農(nóng)村土地制度改革將拓展金融空間
農(nóng)村土地制度改革，特別是農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、住房財(cái)產(chǎn)權(quán)和集體資產(chǎn)股份占有權(quán)允許抵押、擔(dān)保，一定會(huì)給金融業(yè)帶來(lái)巨大的發(fā)展空間，也會(huì)帶來(lái)新挑戰(zhàn)。對(duì)于農(nóng)民這“三權(quán)”的抵押權(quán)利要作深入的理解。
首先，農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押實(shí)際抵押的只能是經(jīng)營(yíng)權(quán)。承包權(quán)是農(nóng)戶作為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)，農(nóng)民之所以有權(quán)利承包本集體的土地，是因?yàn)樗潜炯w的成員，因此農(nóng)民的土地承包權(quán)是不能抵押的。但是，法律又允許農(nóng)民把承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給別人，這表明農(nóng)村土地是可以實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分離”的。從這個(gè)角度出發(fā)，農(nóng)戶承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押是可以展開(kāi)的，因?yàn)榧词菇?jīng)營(yíng)失利，農(nóng)戶失去的也就是幾年的經(jīng)營(yíng)權(quán)，而農(nóng)戶的承包權(quán)、集體的所有權(quán)都不會(huì)因此而受影響。
其次，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押到底是宅基地的抵押，還是住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押，亦或是居住權(quán)的抵押？這需要在慎重穩(wěn)妥的試點(diǎn)實(shí)踐中進(jìn)一步探討和研究。
最后，農(nóng)民還擁有對(duì)集體資產(chǎn)的收益分配權(quán)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)產(chǎn)，主要有資源性資產(chǎn)（耕地、山林、草場(chǎng)、水面等）、非資源的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和非經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)三大塊。資源性資產(chǎn)要依法承包到戶，實(shí)行確權(quán)登記頒證，由農(nóng)戶自主經(jīng)營(yíng)。非資源性的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，主要指過(guò)去辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)時(shí)依法取得的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和建筑其上的房產(chǎn)等。擁有這類(lèi)集體資產(chǎn)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，主要分布在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市郊區(qū)，而這類(lèi)地區(qū)都正在快速城鎮(zhèn)化。因此對(duì)這部分資產(chǎn)實(shí)行股份合作制改革，將它們折股到戶，實(shí)行按股份紅，對(duì)保障農(nóng)民的集體組織成員權(quán)利，對(duì)集體資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)實(shí)行民主管理和民主監(jiān)督都有重要意義。但農(nóng)戶占有的集體資產(chǎn)股份，到底能不能抵押？這個(gè)問(wèn)題很復(fù)雜，它甚至最終關(guān)系到集體組織本身的存廢。據(jù)我們了解，在已經(jīng)實(shí)行了集體資產(chǎn)股份合作制改革的地方，似乎還都沒(méi)有允許農(nóng)戶將占有的集體資產(chǎn)股權(quán)去抵押的情況，而不允許農(nóng)戶將占有的集體資產(chǎn)股權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體組織以外的成員，這在所有實(shí)行集體產(chǎn)權(quán)制度改革的地方似乎是不約而同的規(guī)定，而這種規(guī)定又完全都是由農(nóng)民通過(guò)民主協(xié)商的程序自主制定的。
在調(diào)查中，我們了解到，農(nóng)民之所以制定這樣的章程，主要有三個(gè)原因：一是擔(dān)心如果確權(quán)到戶的集體資產(chǎn)股權(quán)允許自由流轉(zhuǎn)，最后可能發(fā)生集體經(jīng)濟(jì)組織被外人所控制的情況；二是對(duì)上世紀(jì)九十年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)股份制改革的記憶，當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改革由于允許以資金購(gòu)買(mǎi)股份并允許股權(quán)自由交易，結(jié)果就把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)基本都改制成了私人企業(yè)，多數(shù)農(nóng)民并沒(méi)有從這種“改制”中得到好處；三是大多數(shù)基層干部和農(nóng)民都認(rèn)為，集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)權(quán)制度改革，就是改革完善集體資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)機(jī)制，而不是要改變所有制。他們認(rèn)為，農(nóng)村集體資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)，既不能虧損，更不能破產(chǎn)，否則就沒(méi)法向農(nóng)民交待。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)權(quán)制度改革，一是為清產(chǎn)核資，二是為完善民主管理和監(jiān)督制度，三是對(duì)收益實(shí)行按股份紅。也正因?yàn)槿绱?，絕大多數(shù)集體組織實(shí)行股份合作制的產(chǎn)權(quán)制度改革后，基本都采取將這些資產(chǎn)實(shí)行租賃經(jīng)營(yíng)的辦法，很少有自己經(jīng)營(yíng)或入股經(jīng)營(yíng)的，主要就是為了防范風(fēng)險(xiǎn)。所以，目前各地的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，交易量最大的是農(nóng)戶承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)，還有集體依法取得的建設(shè)用地和房產(chǎn)的使用權(quán)。因此，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)實(shí)際交易的是經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)，某種程度上講，這個(gè)市場(chǎng)是個(gè)農(nóng)村集體資產(chǎn)（包括承包到戶的集體資源性資產(chǎn)）經(jīng)營(yíng)、使用權(quán)的租賃市場(chǎng)。當(dāng)然，今后會(huì)發(fā)生什么變化，還要觀察，也取決于政策的取向。
在政策上允許農(nóng)民占有的集體資產(chǎn)股權(quán)可以抵押，而事實(shí)上會(huì)不會(huì)發(fā)生，這是兩回事情。這也說(shuō)明，我們對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織這種我國(guó)特有的經(jīng)濟(jì)主體的研究還不夠，理論上還沒(méi)能講清楚。但有一點(diǎn)應(yīng)當(dāng)指出，即把農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度與一般的企業(yè)制度等同起來(lái)，以企業(yè)改革的理論去指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的改革，至少在現(xiàn)階段大概是行不通的，因?yàn)檗r(nóng)民擔(dān)不起被破產(chǎn)、下崗的風(fēng)險(xiǎn)，我們的社會(huì)、政府也擔(dān)不起這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)權(quán)制度改革，現(xiàn)階段的重點(diǎn)應(yīng)是摸清“三資”家底、接受群眾監(jiān)督、保障農(nóng)民作為集體組織成員的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。至于是否可以讓農(nóng)民占有的集體資產(chǎn)股權(quán)自由抵押、擔(dān)保，還需要觀察和研究。當(dāng)然，如果原來(lái)的村莊已經(jīng)變成了城鎮(zhèn)，農(nóng)民都變成了市民，集體組織也實(shí)行了“村改居”，社會(huì)管理和公共服務(wù)的經(jīng)費(fèi)都由公共財(cái)政開(kāi)支了，那當(dāng)然又可以另當(dāng)別論。
上面講的這些問(wèn)題，可以概括為在深化農(nóng)村改革中需要破解的四大難題，一是征地制度改革，實(shí)際涉及的問(wèn)題是允許在城鎮(zhèn)中有兩種所有制的土地，還是形成農(nóng)地轉(zhuǎn)市地后增值收益的合理分配機(jī)制，或是兩者兼有？二是對(duì)農(nóng)村的建設(shè)用地，特別是宅基地，到底是堅(jiān)持“自有自用”的原則，還是允許農(nóng)村集體組織以外的成員在農(nóng)村可以擁有宅基地和房產(chǎn)？三是對(duì)農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，農(nóng)地、農(nóng)房（包括農(nóng)房合法占用的宅基地）都不是擁有完整產(chǎn)權(quán)（所有權(quán)）的財(cái)產(chǎn)，因此允許對(duì)農(nóng)地、農(nóng)房進(jìn)行抵押，對(duì)到底抵押的是什么權(quán)能就需要認(rèn)真研究、界定，否則就會(huì)留有后患。四是農(nóng)民占有的集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)股權(quán)能不能抵押、擔(dān)保？農(nóng)民目前對(duì)此的態(tài)度到底是理性還是保守?允許它抵押、擔(dān)保后到底對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織會(huì)產(chǎn)生什么影響？這些都需要深入觀察和研究。還是那句話，看準(zhǔn)了的要大膽推進(jìn)改革，還看不太準(zhǔn)的只能有控制地開(kāi)展試驗(yàn)。
