嘉賓小傳 汪三貴中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，中國人民大學(xué)反貧困問題研究中心主任，國務(wù)院扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組專家咨詢委員會委員。長期從事農(nóng)村貧困問題的研究?！±L圖：石向陽
編者按
“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)”，“一個民族都不能少”“不能丟了農(nóng)村這一頭”“決不能讓一個蘇區(qū)老區(qū)掉隊”……習(xí)近平總書記這一系列論斷，充分體現(xiàn)了把13億多人全部帶入全面小康的堅定決心?？梢哉f，全面建成小康社會，最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村、特別是在貧困地區(qū)。從區(qū)域范圍來看，貧困地區(qū)是全面建成小康社會最突出的短板。那么，如何盡快補齊這一最突出的短板？本期《對話》邀請了中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院汪三貴教授對此進行深入解讀。
主持人：本報記者張偉賓
嘉 賓：中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授汪三貴
1.貧困地區(qū)是全面建成小康社會短板中的短板
主持人：距離到2020年全面建成小康社會還有5年多的時間，當(dāng)前正處于農(nóng)村全面建成小康社會的關(guān)鍵時期，在這個節(jié)點上，全面建成小康社會的重點在哪里？
嘉賓：全面建成小康社會是中國現(xiàn)代化的必然階段。從2002年黨的十六大作出在21世紀(jì)的前20年全面建設(shè)小康社會的戰(zhàn)略決策，到2012年黨的18大重申確保在2020年實現(xiàn)全面建成小康社會的宏偉目標(biāo)。在中央提出的“四個全面”的戰(zhàn)略構(gòu)想中，再一次明確了全面建成小康社會是社會發(fā)展的總目標(biāo)，充分體現(xiàn)了中華民族的發(fā)展夢想。
全面建成小康社會的重點在農(nóng)村。中國社會經(jīng)濟發(fā)展存在很大的城鄉(xiāng)差距，改革開放三十多年來，中國經(jīng)濟得到長足發(fā)展，農(nóng)村面貌發(fā)生巨大變化，幾億農(nóng)民過上了溫飽有余的生活，這是歷史性的偉大成就。但是，與城市相比，農(nóng)村仍然是全面建成小康社會中的突出短板。農(nóng)村居民生活水平、發(fā)展活力、社會治理等各個方面都要落后于城市。近年來，隨著工業(yè)化和城市化水平的加速推進，越來越多的青壯年勞動力向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村面臨著村莊空洞化、環(huán)境污染和生態(tài)破壞、鄉(xiāng)村治理失范等諸多問題。要在較短的時間內(nèi)實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)五位一體的總目標(biāo)，是一項極大的任務(wù)。
農(nóng)村實現(xiàn)全面建成小康社會的突出短板在貧困地區(qū)。2014年，農(nóng)民人均純收入達(dá)到9892元，為農(nóng)村實現(xiàn)全面建成小康社會打下了堅實的基礎(chǔ)。這些年來，隨著中央對三農(nóng)的支持和投入，在農(nóng)村不斷深化的改革為全面建成農(nóng)村小康社會提供了充足的動力，三農(nóng)發(fā)展總體向好，朝著全面建成小康社會的目標(biāo)穩(wěn)步邁進。但是，農(nóng)村是全面建成小康社會的短板，農(nóng)村貧困地區(qū)則是短板中的短板。根據(jù)世界銀行人均每天消費1.25美元的國際可比貧困線，中國的貧困發(fā)生率從1981年的84%下降到2009年的11.8%，這一成就主要是在農(nóng)村取得的。然而，鑒于中國人口規(guī)模的體量巨大，農(nóng)村貧困人口的總量依然龐大。根據(jù)國家統(tǒng)計局按2800元的貧困線估計，2014年，我國仍然有7017萬貧困人口。按世界銀行每天2美元的貧困線估計，中國還有近2億貧困人口。這些地區(qū)的貧困和發(fā)展問題，是全面小康社會必須跨過的一道門檻。
2.多種原因造成了“短板”難以輕易補齊
主持人：我國的扶貧開發(fā)進行了30多年，對貧困地區(qū)的扶持力度不斷增加，近年來，國家更是加強了扶貧工作的針對性和精準(zhǔn)度，如2012年，國家在全國共劃分了11個集中連片特殊困難地區(qū)，加上已明確實施特殊扶持政策的西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆三地州，共14個片區(qū)，680個縣，作為新階段扶貧攻堅的主戰(zhàn)場。雖然情況有了很大改觀，但是我們看到，目前貧困地區(qū)和貧困人口的絕對值依然很大，造成這種現(xiàn)象的原因有哪些？
嘉賓：經(jīng)過30多年的扶貧開發(fā)，當(dāng)前的貧困人口主要集中在地理位置偏遠(yuǎn)、資源匱乏、物質(zhì)資本和人力資本積累不足的地區(qū)，減貧的難度較大。在少數(shù)民族、革命老區(qū)和邊境地區(qū)等特殊類型貧困地區(qū)，自然生態(tài)環(huán)境更加惡劣、基礎(chǔ)設(shè)施更加落后、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)更加薄弱、人力資源存量更偏少，脫貧致富面臨更復(fù)雜的挑戰(zhàn)。
在貧困地區(qū)（扶貧開發(fā)工作重點縣）生活的貧困農(nóng)戶，2010年人均純收入只有2003元，以2010年的不變價格計算，這一收入僅相當(dāng)于1990年前后的全國平均水平，也就是說，貧困農(nóng)戶收入水平比全國落后20年左右。2012年，在扶貧重點縣，農(nóng)村居民食品消費僅相當(dāng)于10年前全國農(nóng)村平均水平；貧困農(nóng)村住房不僅面積小而且質(zhì)量差，有86%的住房沒有水沖式廁所，91%的農(nóng)戶家中沒有熱水器，使用柴草做飯和取暖的比例分別達(dá)63.7%和47.4%，遠(yuǎn)高于全國農(nóng)村平均水平。有近三成農(nóng)村居民飲水水源沒有保障。貧困地區(qū)能提升生活品質(zhì)的耐用消費品，如電冰箱（柜）46.9臺、微波爐4.7臺、空調(diào)4.3臺、排油煙機2.6臺，分別僅為全國農(nóng)村平均水平的69.6%、37%、16.8%和17.8%；體現(xiàn)現(xiàn)代生活方式的高檔耐用消費品，如家用汽車2.4輛、家用計算機5.5臺、照相機或攝像機1.5臺，分別僅為全國農(nóng)村平均水平的36.2%、25.7%和23.8%。
如果以收入作為衡量小康社會的指標(biāo)的話，按照現(xiàn)有收入增速計算，貧困地區(qū)（扶貧開發(fā)工作重點縣）比全國農(nóng)村要多花4年的時間才能完成小康社會建設(shè)。與一般農(nóng)村相比，貧困地區(qū)在消費水平、生活設(shè)施、醫(yī)療健康等其他多個方面的差距比收入差距更大。宏觀上看，由于社會整體收入分配差距擴大，經(jīng)濟增長的益貧性下降，貧困人口難以分享經(jīng)濟和市場利益；中觀層面，貧困人口的總體分散和區(qū)域集中要求針對貧困人群的扶貧政策差異度和政策著力點更加復(fù)雜；微觀層面，貧困農(nóng)戶收入結(jié)構(gòu)變化對扶貧資金和扶貧項目在瞄準(zhǔn)技術(shù)提出了更高的要求。從多個指標(biāo)來看，把貧困地區(qū)和貧困人口作為全面建成小康社會的決定性戰(zhàn)役無疑是必要和亟需的。
3.貧困地區(qū)要建成什么樣的小康社會
主持人：貧困地區(qū)是全面建成小康社會的決定性戰(zhàn)役，從“五位一體”的全面發(fā)展思路出發(fā)，貧困地區(qū)的脫貧和發(fā)展不應(yīng)當(dāng)單指GDP的增長、經(jīng)濟的發(fā)展，而應(yīng)當(dāng)是涵蓋經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)的全面發(fā)展。那么在這樣的發(fā)展理念之下，貧困地區(qū)建成全面小康社會，需怎樣協(xié)調(diào)各方面的發(fā)展，達(dá)到怎樣的發(fā)展程度？
嘉賓：我同意你的觀點，對于貧困地區(qū)來說，這些目標(biāo)要求都不能偏廢，但是要有所側(cè)重，要注重發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，彌補最突出的短板。在全面建成小康社會的背景下，應(yīng)該讓貧困地區(qū)和貧困農(nóng)戶有更快的發(fā)展速度。這不僅包括他們收入和消費的提高，而且包括享有的社會保障水平和公共服務(wù)水平的提高，還包括他們自身發(fā)展能力的提升。
要讓貧困地區(qū)農(nóng)民有相當(dāng)數(shù)量的可支配收入。從收入的角度看，小康社會要有一個明顯高于貧困線的收入標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)行貧困線是根據(jù)2010年人均純收入2300元確定的，這一收入標(biāo)準(zhǔn)只能滿足貧困人口的基本生存需求。由于貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入基數(shù)較低，從目前貧困地區(qū)收入增速高于一般農(nóng)村地區(qū)的趨勢來看，到2020年貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入翻一番應(yīng)該不會比一般農(nóng)村地區(qū)更困難。但是，貧困地區(qū)的小康社會不能滿足于在2010年收入基礎(chǔ)上的翻一番，而應(yīng)該朝著更高的收入目標(biāo)努力。比如，在衡量食品消費支出的恩格爾系數(shù)上，可以設(shè)置50%甚至更低的標(biāo)準(zhǔn)。
其次，貧困地區(qū)的小康意味著在基本生活設(shè)施上的明顯改善。貧困人口在吃穿住用行等上不能與一般農(nóng)村地區(qū)有太明顯的差距，要有相對完善的生活設(shè)施，要消除絕大多數(shù)茅草房和土坯房，要讓貧困地區(qū)人群有干凈的飲用水源，要讓貧困地區(qū)的生活燃料更加清潔更加便利。
再次，貧困地區(qū)的小康意味著在基本公共服務(wù)上的顯著提升。要優(yōu)化教育資源配置，鼓勵更多優(yōu)秀的老師到貧困地區(qū)任教，提高貧困地區(qū)的教育質(zhì)量，使貧困地區(qū)的平均受教育程度提高到高中或職業(yè)教育水平。要完善貧困地區(qū)醫(yī)療和養(yǎng)老保障制度，加快貧困地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)，提高貧困農(nóng)村居民的健康水平。
最后，增強貧困人口參與市場和就業(yè)的機會和能力。通過貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)化項目讓更多的人實現(xiàn)家門口的就業(yè)，同時加大勞動力培訓(xùn)轉(zhuǎn)移的力度，提升貧困人口的人力資本和素質(zhì)，讓更多的勞動力能夠有穩(wěn)定的就業(yè)渠道。
4.綜合扶持，統(tǒng)籌推進才能打贏扶貧攻堅戰(zhàn)
主持人：當(dāng)前，我國扶貧工作中，扶貧資金和項目是重要的工作抓手，但毋庸諱言，對扶貧資金和項目的管理、使用和監(jiān)督等環(huán)節(jié)都存在一些不足之處，根據(jù)您的調(diào)查，這些不足之處有哪些具體表現(xiàn)？
嘉賓：當(dāng)前扶貧開發(fā)面臨的一些挑戰(zhàn)和困難主要集中在以下幾個方面：
首先，扶貧資金和項目管理體制不符合精準(zhǔn)扶貧的要求。由于致貧原因的多樣性和差異性，需要因戶因人制宜地采取扶持措施，即需要什么扶持什么。但以往的扶貧資金（包括專項扶貧資金和部門扶貧資金）通常是與項目捆在一起的，缺乏足夠的靈活性。而具體項目又往往是由上級部門確定的，還規(guī)定了比較詳細(xì)的實施規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)。例如，處理多樣化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和創(chuàng)收方面的需求外，貧困戶在兒童教育和營養(yǎng)、住房、小型基礎(chǔ)設(shè)施、培訓(xùn)、醫(yī)療服務(wù)等方面都存在需求。到戶扶貧項目如果由上級部門確定會經(jīng)常導(dǎo)致與實際需求脫節(jié)，一些貧困戶需要的項目沒有資金支持，而不需要的項目又有資金來源，這不僅會導(dǎo)致扶貧精準(zhǔn)度的下降，還會造成資金的浪費。
其次，扶貧資金和扶貧項目的瞄準(zhǔn)程度有待提升。一些到戶扶貧項目因為貧困農(nóng)戶負(fù)擔(dān)不起配套資金而不能參與；產(chǎn)業(yè)化扶貧項目往往因為貧困農(nóng)戶在觀念、技術(shù)、資金和能力等方面的限制而難以覆蓋；移民搬遷“搬富不搬窮”的現(xiàn)象依然存在；貧困戶沒有抵押和擔(dān)保而被排除在金融服務(wù)項目之外。
此外，貧困地區(qū)在考核機制、扶貧資金使用監(jiān)管等多個方面都存在提升的空間。
主持人：在這種情況下，怎樣才能更好更快的讓貧困地區(qū)走上發(fā)家致富奔小康的快車道，為全面建成小康社會打贏最關(guān)鍵的戰(zhàn)役？
嘉賓：貧困地區(qū)建成全面小康社會，需要綜合性扶持措施，調(diào)動從中央到地方，從政府到企業(yè)，從社會扶貧到貧困農(nóng)戶等各個方面的積極性，從機制設(shè)計上鋪好貧困地區(qū)建成全面小康社會的快速專用通道。
首先，要明確各級政府責(zé)任，進一步加大對貧困地區(qū)的一般轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付的支持力度。貧困地區(qū)面臨更復(fù)雜的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和改善民生等各種事項。要建立財權(quán)和事權(quán)相匹配的機制設(shè)計。比如在貧困地區(qū)的鄉(xiāng)村道路，貧困地區(qū)的地方政府財政能力有限，不可能完全承擔(dān)起建設(shè)好鄉(xiāng)村道路的任務(wù)，需要中央和省一級政府加大政策支持力度。同時，地方政府要在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中更多發(fā)揮組織、動員、實施、監(jiān)管等職能，發(fā)揮社區(qū)的力量，減少建設(shè)的成本。
其次，要改革扶貧資金管理體制，加強資金整合。扶貧資金管理應(yīng)進一步下放到縣級政府，中央和省級政府主要負(fù)責(zé)監(jiān)督、檢查、考核和評估。根據(jù)國務(wù)院扶貧辦統(tǒng)計，目前80%的專項資金已經(jīng)下放到縣一級。但其他行業(yè)部門的資金管理方式變化不大，需要進一步下放資金管理權(quán)，才能做到扶貧資金在基層的整合，逐步加大對貧困縣的一般性財政轉(zhuǎn)移支付，使事權(quán)和財權(quán)高度統(tǒng)一。
再次，區(qū)域扶貧開發(fā)+精準(zhǔn)扶貧，為貧困地區(qū)發(fā)展創(chuàng)造良好的制度、產(chǎn)業(yè)環(huán)境和機會。一方面，當(dāng)前貧困問題最突出的集中在14個特殊類型貧困地區(qū)，在這些片區(qū)要綜合協(xié)調(diào)相關(guān)省市、部委和社會力量，制定并實施符合該片區(qū)的宏觀和長期扶貧開發(fā)規(guī)劃。另一方面，要提升精準(zhǔn)扶貧的實施效果。國務(wù)院扶貧辦建檔立卡信息系統(tǒng)已經(jīng)識別出8862萬貧困人口，并確認(rèn)了貧困人口的致貧原因和發(fā)展需求。下一步，要在精準(zhǔn)識別的基礎(chǔ)上加強精準(zhǔn)扶持、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核，最終實現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧。目前，全國所有貧困村都成立了由各級政府部門組成的扶貧開發(fā)駐村工作隊，主要任務(wù)就是把建檔立卡識別出來的貧困人口的發(fā)展需求與社會和產(chǎn)業(yè)對接，實現(xiàn)精準(zhǔn)扶持。
第四，要探索建立貧困戶的受益機制。精準(zhǔn)扶貧不僅需要采取綜合性扶持措施，而且也需要長遠(yuǎn)的眼光，同時干預(yù)導(dǎo)致貧困的短期因素和長期因素。在重視貧困農(nóng)戶的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和創(chuàng)收的同時，需要重點解決貧困兒童的營養(yǎng)、健康和教育問題，阻斷貧困的代際傳遞。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和創(chuàng)收方面重點探索如何將貧困戶納入到現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)鏈中，解決貧困農(nóng)戶面臨的技術(shù)、資金、市場方面的困難。
最后，要在金融扶貧方面創(chuàng)新到戶機制。重點探索地方政府和金融機構(gòu)在擔(dān)保、保險和信貸等金融綜合扶貧方面的合作模式，降低信貸的成本和風(fēng)險。此外，要加大對貧困地區(qū)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資的支持力度，鼓勵規(guī)范貧困地區(qū)互助資金的發(fā)展，為貧困地區(qū)發(fā)展注入金融活水。
